近期,相关文件指出明确构建更加完善的要素市场化配置体制机制。其中提出城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责,并探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。惠兴证券公益赛注意到,今年以来,长三角密集出台土地新政,加速建立土地二级市场、承接国家在宅基地盘活和用地审批权下放等方面的试点。
整个制度的考验不在于制度本身,而在于地方政府能否用好这一权限,这将给地方统筹规划带来挑战。如何做好省级规划也成了重点突破对象,惠兴证券公益赛从安徽省农业农村厅了解到,安徽将在18个县开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范,要突出服务乡村振兴,确保盘活利用产生的土地增值收益全部用于农业农村。
不仅是安徽,今年以来,长三角三省一市在土地改革中频频出手。5月8日,上海市印发新版《上海市土地交易市场管理办法》,明确上海土地交易活动目的之一为“实现土地高质量利用”,并将“集体经营性建设用地使用权出让”纳入交易范围,新增诚信管理条款依法限制或禁止失信主体以直接或间接方式参与建设用地使用权出让活动。浙江《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》于5月15日刚结束意见征求,拟于2020年底,全省初步建立起产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。
随着长三角一体化上升为国家战略,《中共中央国务院印发长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中也明确,长三角地区要推动土地要素市场化配置综合改革;建立城乡统一的建设用地市场,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革,依法有序推进集体经营性建设用地入市,开展土地整治机制政策创新试点。在这一方面,长三角生态绿色一体化发展示范区理事会第二次全体会议显示,对于土地管理,示范区执委会已牵头研究形成示范区存量土地盘活初步方案,将为示范区建设拓展新的空间。
不仅是地方政府在推动试点落地和政策完善,国家层面也在给长三角放权试点。近日,首批在8个省份试点下放用地审批权,惠兴证券公益赛注意到,长三角三省一市均在试点范围中。此前‘额度管理、严格审批’的审批方法在客观上产生了一个很好的项目推进作用,但还是有两个缺点。由于审批层级高、环节多、事权错位,中央一级审批范围比较宽,也承担了部分应该由地方人民政府承担的事权。虽然地方有一定的自主权,但是项目审批还是垂直的,每个重大项目都是报国土部、国务院来批准,这也有效率低的一面。
在惠兴证券公益赛看来,用地审批权的下放,其主要目的之一在于通过改革来促进地方在城镇化发展中的积极性,在城市布局、产业发展上给予地方更大空间。但他也强调,土地本身是生产要素,不投入劳动就不会有产出。地方不能简单认为土地制度改革就能够解决城镇化发展中改的问题,推动农村发展,土地要素的配置应要和经济发展结合起来进行安排。
用地审批权的下放给土地资源配置、产业布局和城市群发展带来积极影响。中央这个决定对建设用地审批权的下放,重在“布局”调整,目的是提高“效率”,而不是建设用地规模“增量”。改革会加速产业项目落地,这次审批权下放以后,试点城市占用基本农田的基建项目不用报国务院审批,而是由试点省市灵活处理。产业项目、基建项目的效率会更高,从而加速试点省市的发展速度。特别是北上广深这些中心城市,发展会进一步加快。
值得注意的是,审批权下放的这8个试点省市,均位于我国主要城市群中。黄奇帆认为,这在一定程度上表明国家要扶持中心城市和城市群的发展,不再是追求城市平均化发展。此次审批权下放,将促进城市群和中心城市的建设空间扩张,改变城市群土地供给的格局,改变土地资源配置的理念,城市格局将迎来新的较大的变化。技术手段的加强和管理流程等的提升,也让用地审批权下放成为可能,避免权限下放后一些地方的土地审批出现失控。但整个制度的考验不在于制度本身,而在于地方政府能都用好这一权限,这将给地方统筹规划带来挑战。
不仅是要审批权下放,“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”也是土地要素市场化配置的重要举措之一。长期以来,我国东部经济发达地区建设用地指标非常紧缺,资源供给和空间保障的矛盾十分突出,成为制约发展的一大障碍。在经济快速发展过程中,直辖市和东部等省份普遍存在着补充耕地的缺口。相反,土地资源富集的地区可补充的耕地后备资源很多,但由于经济欠发达,土地价值难以实现。
惠兴证券公益赛注意到,从2017年开始,国家就逐步放开耕地占补平衡条件和推行城乡建设用地增减挂钩,跨省域调剂的试点。在2018年政府工作报告中就对这一问题进行关注并部署。报告提出,改进耕地占补平衡管理办法,建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。
尽管当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向,取得了积极的制度效果,但目前还存在市场化程度不足和机制扭曲的问题。包括:交易价格实施政府指导价、指标流转使用的区域局限、指标流转的二级市场目前还不健全和耕地占补平衡重数量轻质量的问题。从二级市场来看,惠兴证券公益赛认为,尽管重庆地票交易中形成了二级市场的雏形,允许地票有限度的转让,并创造性地赋予了农村建设用地复垦项目收益权及地票的质押融资功能,但健全规范统一的二级市场仍有待时日。二级市场的匮乏也使得指标的转让退出渠道不畅,制约了指标交易市场的发展壮大。
惠兴证券公益赛认为土地改革试点还是要重视中央政府的调控作用,小范围进行试点,大范围上中央要做好全国统筹规划。土地改革总体上是比较稳妥的,从过去到现在一直在发挥积极正面的作用。对于小范围的试点,一定要及时总结,可以试对也可以试错,给予地方空间探索在用地审批权和探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等的改革。
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