美国网络中立天平倾斜 数字强国竞争为运营商加码

美国当地时间12月14日，联邦通信委员会（FCC）举行会议，就是否废除2015年奥巴马政府时期制定的“网络中立”法规（《开放互联网指令》）进行了公开投票，最终FCC以3比2的投票通过了废除决定。美国网络中立政策再次反转。不可否认，美国“网络中立”政策反复的背后有各利益相关方的博弈，但政策的摇摆，也脱离不了ICT行业发展至今通信业和互联网行业力量对比的变化，是管制者对通信和互联网行业发展态势的重新判断。

“网络中立”政策在美国几经反转

美国曾在2011年8月实施过一版“网络中立指令”，但由于受到美国大型电信运营商Verizon公司的起诉，2014年1月15日，这版《开放互联网指令》被美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决。这是美国自实施网络中立指令以来，传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版网络中立法规草案。根据该草案，拥有宽带基础设施的服务商有望据此向使用其网络的内容服务商收取费用。但是，2014年11月，时任美国总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”，并将宽带服务重新定义为公共服务。2015年2月26日，FCC投票通过了最新版的“网络中立”管制方案，被称为迄今最严格的“网络中立”方案。宽带接入从采取宽松管制的“信息服务”划归为需要进行严管的“电信服务”，接受更严格的管制。具体来说，就是“不得屏蔽，不得限制，不得提供有偿的差异化接入服务”的“三不”原则，并且首次提出该规定对于固网和移动网络同等适用。

2017年1月20日，特朗普正式就任美国总统。在特朗普时代开启的同时，美国“网络中立”的反转也同步开始。在4月发布推翻2015年“网络中立”法案的建议书后，最终迎来此次对现行“网络中立”法规的废除。

互联网强国的网络接入之痛

近年来，引领全球互联网经济风潮的美国，在电信基础设施建设方面却被逐渐落下。据FCC发布的2016年《宽带进展报告》显示，美国仍有10%地区的人口不能接入宽带互联网，超过3400万美国人没能用上速率达到25Mbps的固定宽带。其中非城镇用户中没有接入宽带的比例高达39%。究其原因，就是现有的投资回报比不足以在商业层面刺激电信运营企业积极进行网络投资，特别是解决偏远地区网络接入的投资。

事实上，因政策限制影响国家宽带发展，拖累数字化时代国家竞争力的前车之鉴历历在目。由于担心投巨资建设新一代高速网络被迫开放，投资难以获得有效回报，德国电信2006年选择“暂停或延迟网络升级”，而这一耽搁使得德国错失了光网发展的黄金十年。这一事件引发的直接后果就是德国的光纤网络发展的严重滞后。根据知名咨询公司Tele-Geography提供的数据，截至2016年年底，德国光纤用户占全部固定宽带用户的比例仅为1.81%，显著低于英国（5.35%）、法国（7.9%）、意大利（15.97%）等近邻，相比之下，中国的光纤用户占比同期已高达76.6%。

8月8日，FCC公布的新“宽带网络”标准提案公告将现行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的宽带标准下调到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。这一做法就是为了提升电信运营商在偏远地区部署宽带网络的积极性。

正如FCC现任主席阿基特·帕伊所言：“消费者在互联网接入方面的问题从来都不是宽带服务提供商屏蔽内容的访问，而一直都是他们根本无法接入网络。”

“还我免费互联网” 互联网公司也应有担当

在FCC投票后，有“网络中立”的支持者在Twitter上写出“互联网已死”这类激进之语。但事实上，此次美国废除现行“网络中立”规定并不会对美国的互联网行业带来颠覆性的影响。已经深入人心的互联网免费模式并不会因为废除现行“网络中立”规定而被颠覆，废除现行“网络中立”规定更多的是对互联网巨头OTT模式拒绝为流量买单行为的制衡，是对运营商与互联网公司是上下游合作而不是替代关系的明确。

此外，如今电信行业和互联网行业的力量对比已今非昔比。在奥巴马政府统治下，美国互联网行业经历了近十年的高速发展。从今年的《财富》500强榜单上看，美国三大互联网巨头亚马逊、谷歌母公司Alphabet和Facebook全部进入前100名，其中市值最低的Facebook，市值也高达4105.22亿美元，比在榜单中排名最高的电信公司AT&T 2556.99亿美元的市值高出60%，而三家中市值最高的Alphabet，市值更是高达5794.26亿美元。

因此，对于消费者团体喊出的“还我免费互联网”的呼声，今后互联网公司有实力也应该承担更多的责任。

“轻管制”让电信业数字经济添更大助力

尽管网络中立一直以来没有明确的定义，但对其进行监管的尺度根本在于对互联网接入服务属性的划分。美国现行的“网络中立”对互联网接入实施“严厉的、公共事业式的监管”，而此次FCC在声明中明确表示，宽带上网将重新归类为“信息服务”，而移动宽带上网将重新归类为“私人移动服务”，不再被当作公共事业。

帕伊认为，通过不同的带宽和服务优先级获取不同水平的收入，是宽带服务提供商的基本权利。以开放互联网的名义，禁止宽带服务提供商获取差异化服务收入，这实际上彻底封死了宽带服务提供商逐步通过技术创新获取增量收入的动力，对通信行业的发展会带来很大的负面影响。

的确，在提及普遍服务时，电信基础设施被视为和电力、燃气、自来水一样的公共基础设施，但是北京邮电大学教授吕廷杰认为，电信基础设施也有其特殊性。他说，美国许多专家认为基础电信业不同于自来水和电力部门，其频繁的技术升级换代加速了折旧，而这又是提高产业效率（降价提速）所必需的。加之其类似于铁路不同于公路的“网业不可分性”，故必须保证其有足够的利润空间。

帕伊此前公开阐述对于未来互联网监管的看法时指出，《1996年电信法》中的重要措施之一，就是为了保护生机勃勃和自由竞争的市场，必须打破原有的联邦监管，以低干涉监管策略取而代之。“2015年，……那个决定是错误的，抑制了建设和扩建宽带网的投资，抑制了创新。”按照帕伊提出的“恢复互联网自由令”，“联邦政府将停止对互联网的微观管理”，取而代之的是，FCC只会要求互联网服务提供商保证采取的措施透明，以便消费者可以买到最适合他们的服务，企业和中小企业能获得创新所需的技术信息。

事实上，面对如今席卷全球的数字化浪潮的大时代背景，用“轻管制”换取电信设施和业务的加速发展，进而激发更大的经济活力已经成为很多国家的共识。

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