苏州工业园区创新政务预算管理 率先实施软件成本度量规范

【导语：2019年7月1日，国家标准《软件工程 软件开发成本度量规范》（GB/T 36964-2018）开始正式实施。早在2017年，苏州工业园区就已经开展软件开发成本度量工作，当属国内首个“吃螃蟹”的政府机构。经过两年的不断探索、调研和验证，截止目前，园区已经初步形成了一套具有园区特色的成本度量体系，在政务信息化资金的精细化管理方面又迈出了领先一步。】

图为：《软件工程 软件开发成本度量规范》国家标准全文公开系统截图

2018年12月28日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布2018年第17号中国国家标准公告，批准《软件工程 软件开发成本度量规范》国家标准正式发布，标准号为GB/T 36964-2018，并于2019年7月1日正式实施。

据了解，《软件工程 软件开发成本度量规范》中的成本度量方法主要应用在金融机构和大型软件开发企业。目前，基于历史数据及估算模型的量化软件成本度量规范的发布，越来越多的用户单位开始尝试依据行业、国家标准和基准数据对软件开发项目进行成本评估及管理。

在政府机构领域，苏州工业园区是国内首个率先开始实施《软件工程 软件开发成本度量规范》国家标准的地方政府机构。2017年，园区已经在探索、开展政务信息化软件开发成本度量工作。截止目前，该创新举措经过不断论证及优化，园区已经初步形成了一套具有园区特色的软件开发成本度量体系。在该体系的支撑下，园区已经评估了60多个信息化项目，同时重新梳理、规范了信息化资金管理流程，在财政资金地精细化管理、政务信息化体系地打造及健康发展等方面取得现实效果。

长路漫漫 园区率先出发

追溯到2年前，为促进政务信息化的管理水平，提高资金使用效益，园区需要对在建信息化项目进行费用评估，对新立项信息化项目提出预算建议。此时，园区就不得不直面“软件造价”这个遗留难题。为此，2017年，园区开始了为期一年多的大量案头研究、问题探讨、走访调研、实证演练以及迭代优化，开始向软件成本度量的道路上摸索前进。

苏州工业园区是全国首个开展开放创新综合试验区域。正是园区骨子里面的创新基因，人们也就不难理解：园区是软件开发成本度量的先锋者。但不免有所疑问：园区为何要在国家标准发布的前两年，就开始着手布局软件开发成本度量工作呢？

对此，园区信息化办主任、科技和信息化局局长许文清表示：主要还是软件造价的问题，需要提高信息化预算的科学性、规范性和合理性。

当然，遇到软件造价问题的不仅仅是园区。当前，在政务信息化预算、招标、结算等活动中，软件开发过程“灯下黑”、“黑盒子”，是国内政务信息化的普遍现象。 “IT投资黑洞”、“IT项目泥潭”也时有出现，成为政务信息化资金管理、项目管理和绩效评价部门的公认的老大难问题。

在政务信息化项目资金管理中，为避免预算金额凭经验拍脑袋、专家评审会流于形式等问题，实现软件成本评估和管理的规范化和专业化，2017年，园区正式启动了软件工程费用度量工作。

上下求索 园区摸着石头过河

创新的道路上永远是荆棘密布。据园区介绍，在充分细致调研国内外标杆的科学预算的基础上，经过一年多的实战演练及反复验证和优化，园区信息化办联合第三方专业机构正逐步创新性地探索出一套具有园区特色的软件工程费用评估方法和体系。

该体系旨在面向交付价值对软件开发进行精细化管理，提高各委办局科学、合理的预算编制的水平和能力，为专家评审提供参考和依据。该方法的核心是以国家标准的功能点方法为主体，综合运用经验法、专家评审法等，相对科学的、可量化的，有评估依据地确定软件工程项目费用。

该方法还根据园区及苏州市在软件开发效率、人力成本水平等实际情况，逐渐形成了园区个性化评估方法和指标。据园区成本度量项目内部工作人员透露，该方法还考虑了软件功能的不同终端类型，这在软件开发成本规范中是没有提及的。

截至2019年6月30日，园区根据该方法已对60多个政务信息化项目的预算进行背靠背客观评估，且在评估过程中倒逼项目申报方案不断优化，在有效使用信息化资金、提高申报方案水平方面取得显著效果，也为专家评估提供了科学的度量参考。同时，据有关人员了解，相关评估办法及流程已获得苏州市及各下属区县相关部门的关注。

示范推广 园区再次成为创新“试验田”

当前，以功能点方法为主体的费用评估方法主要被金融机构、大型软件开发企业采用。截止目前，尚没有调研到其他地方政府的实际应用案例，园区可谓是率先“吃螃蟹”的政府机构，再次成为开放创新的“试验田”。其中，评估方法和指标创新点有52项，工作机制创新点有6项。

园区信息化办公室在政务信息化项目预算评审工作中，引入软件工程费用评估方法，已经获得上级领导、外部专家及内部工作人员的一定认可。园区大数据中心主任李飞远解释道，引入该评估方案，一定程度上提高了项目立项方案的质量。由于该费用评估方法主要依据就是项目立项方案，在费用评审过程中，大约70%的项目方案需要走澄清，40%的方案需要退回补充材料。通过费用评估机制，倒逼项目建设单位将业务想明白、将需求说清楚，立项方案从良莠不齐迈向整齐划一。

此外，采用功能点方法、配套调整因子和相关费用计算，将详细费用列出来，放在阳光下，建设单位、预算管理单位、费用评估机构等相关各方有了共同发言的基础。而且在召开专家会时，在有限的评估时间内，专家可以使用费用评估报告，辅助自己的专家判断，对项目费用给出专家意见。

园区强调，成本度量方法不是局部技术应用，而是政务信息化的预算管理、信息技术管理、项目管理和绩效评估的融合性举措，抓住费用这个“牛鼻子”，牵引项目绩效目标、需求确认、方案设计、系统架构设计、项目实施、项目可持续性发展等主要工作，倒逼工作创新及扎实落地。

据透露，园区接下来还将通过建立一套科学、全面、可执行的苏州工业园区政务信息化项目绩效评估标准，以便在持续改进的过程中逐渐消除“IT投资黑洞”、“IT项目泥潭”等现象，从而推进信息化建设可持续健康发展。

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