“个人破产”就不用还债了吗？对比各国破产立法

破解市场主体退出难题、推动低效无效市场主体退出，有了制度安排。日前，国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》强调市场主体退出应坚持市场化、法治化原则，提出研究建立个人破产制度，明确将建立健全金融机构市场化退出机制，推动国有“僵尸企业”破产退出。

国家发展改革委新闻发言人孟玮16日在发布会上表示，市场主体退出是市场机制优胜劣汰的必然结果。当前，在我国市场退出实践的过程中，面临的突出问题主要是主体退出渠道不通畅、激励约束机制不健全、配套措施不完善、退出成本比较高。因为这样几个原因，使得退出的主体比例明显偏低，影响了市场机制作用的发挥，也不利于实现资源的有效配置。

“《方案》对推动低效、无效市场主体退出作出了全面制度性安排，将为推进优化存量、防范化解产能过剩、加快僵尸企业出清等供给侧结构性改革任务创造良好的制度环境，有力推动资源配置效率、生产率和潜在增长率的提升。”孟玮说。

针对当前存在的种种短板，《方案》提出，按照市场化、法治化原则，进一步明确市场主体退出方式，使各类市场主体均有适当的退出方式和渠道。值得注意的是，《方案》强调，要完善市场主体退出中几个非常重要的制度，特别是提出要构建和完善自然人破产制度，研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。在笔者看来破产法，无论在中外都是一个非常漫长的立法过程，其中有负责的政治、经济因素，更与文化传统与民族性紧密结合，本文将对比各国破产法的形成与立法，以对未来的立法前景有所预判。

破产法律，发端罗马

破产制度的起源可以追溯到古代罗马法的规定。早期的罗马破产法采取对人执行制度，后来逐渐发展成为对财产执行的制度。财产执行方法则采取委付财产的方式，这种制度开启了后世的破产制度之先河。在债务人逃亡或者拒绝法院的传唤出庭的情形下，法官根据债权人的申请，允许债权人对债务人的全部财产进行占有管理，并经一定的法律程序，公开变卖债务人的全部财产，平等地清偿全体债权人的债权。这实际上是现代破产制度的初级形态。

公元前451年至公元前450年间的古罗马《十二铜表法》的第三表“债务法”中规定，在债务人承认的债务到期后或债务为法庭判决确认后，债务人应在30日内还债。债务人逾期不能清偿，债权人有权自行将债务人拘捕起来，押至法官面前，陈述债务人负债及未能清偿的事实，申请执行。如债务人既不能清偿债务，又无人为其担保，法官即裁判将债务人交与债权人带回家中拘禁，拘禁期为60天。在拘禁期间，债务人可以与债权人谋求和解。和解不成时，债权人应在此期间将债务人于集市日三次带到集市，当众宣布债务人负债数额，看是否有人愿为其担保或替其还债赎身。如拘禁期满债务人仍无法还债，也不能找到担保人或替其还债者，债权人便有权将债务人售至国外为奴，还有权将债务人处死。债务人的其他债权人可以申请加入对债务人财产的执行，可以公平分享出卖债务人的价金，还可以将处死的债务人的肢体切块，分配尸体，即使尸体的分配与债权比例不符，也不构成犯罪。

据考证，罗马人将负债不偿视同盗窃，债权人扣押债务人尸体是对其亲属的严重压力。因为罗马人视亡魂为神明，债务人尸首不能安葬，则亡魂便不能安神于天国，必怨而降祸于其亲属。亲属惧祸降及其身，自必多方设法代为偿债。

后来随着社会的发展进步，公元前326年，罗马参议院颁布了帕特利亚法案，禁止因欠债将罗马平民处死或贩卖为奴隶，在债务清偿上废除对人的执行，逐步转化为对财产的执行。此后，罗马法中又建立了总括拍卖、个别出卖以及委付等制度，破产清算法制逐步得以建立。

意法德比，破产法定

意大利破产制度：起源于中世纪意大利北部地区所流行的债权人私人财产扣押制度以及后来裁判上的假扣押制度。假扣押程序，系仅凭债权人单方提出的债权证明和扣押原因证明，由债权人取得法院对债务人财产的假扣押命令，债权人凭借假扣押命令获得对债务人身体或者财产的执行。罗马法复兴时期的意大利法学家将假扣押制度视同为罗马法上的财产委付制度，而且伴随北部自由城市的发展，商人之间需要快速简易的破产程序处理破产事务，因而在程序上出现了以债务人停止支付为破产原因的商人破产制度。这是后世各国所采取的商人破产主义立法例的开端。从中世纪意大利开始，破产制度以保护公共利益为理念，逐步取代了罗马以维护私人利益为理念的破产制度，所有的破产均由法院负责受理。近代意大利破产制度起于1865年6月25日颁布施行的意大利破产法，1883年1月1日施行的商法典第三卷即为意大利现行有效的破产法。

法国破产制度：继受了罗马和意大利的制度，1667年的里昂破产法即为法国最初的成文破产法，1673年颁布的商事条例第9至第11章包含破产的相关规定，成为较为完整的破产法。1807年的商法典第3卷成为法国破产法，标志着近代法国破产法的形成。法国破产法以停止支付为商人破产的原因，而非商人则以不能清偿为破产原因。此后，法国破产法经多次修订，将商人破产主义改为一般破产主义。

德国破产制度：仅有假扣押程序的固有法。债权人为保全其权力，可以拘禁债务人，并扣押债务人的财产。在债权人有数人的情形下，先行进行假扣押的债权人可以优先于其他债权人获得清偿，这一制度称为执行优先主义。到了15、16世纪，德国一方面继受罗马和意大利的破产制度，采纳债权人自力救济制度；另一方面又保存其固有法。1855年的普鲁士破产法是德国最早的破产法，采取折衷主义的立法例，商人与非商人均可宣告破产。1877年德国颁布了统一后的破产法，并于1898年修订，成为德国现行的破产法。1927年，颁布了和解法。

法国于1807年颁布了《拿破仑商法典》，其第三卷为“破产篇”。这是第一步系统的资产阶级破产法典，对后世影响甚大。该法实行商人破产主义，以停止支付为破产原因，对债务人不免责。

德国统一后，于1877年制定颁布《德意志帝国破产法》，自1879年10月1日起施行。该法经修改后于1898年重新颁布，自1900年起施行。德国1877年破产法被誉为经典的百年法典。德国于1978年开始对破产法进行改革，于1994年制定新的《支付不能法》。该法主要突出了以下内容：

（1）实行单一程序，消除破产程序与和解程序并存的状况；

（2）加大诉讼外重整的力度；

（3）采取措施，防止财团财产出现不足；

（4）加强债权人自治；

（5）提高分配的公正性；

（6）实行消费者支付不能制度和剩余债务免除制度。

比利时破产制度：在近代破产法上的主要贡献是首创独立的破产和解立法。1887年比利时颁布《司法和解法》，为预防债务人破产提出了法律救济渠道。此后为世界各国效仿，享有盛誉。

英美破产，成文法立

英国、美国是判例法国家，以不成文法为主，但是破产法均表现为成文法。英国在1542年就出现了成文的破产法，适用于商人和非商人。1861年英国颁布的破产条例经多次修订，成为现行的英国破产法。英国破产法采取和解先置主义及免责主义。美国于1800年首次颁布联邦破产法，仅限于商人破产。此后，又于1841年、1876年、1898年颁布联邦破产法，现行的破产法是1978年颁布的破产法。

破产法在英美法系国家中出现较晚，是在借鉴大陆法系国家破产法的基础上产生的。英美法系国家本以判例法著称，但是破产法却长期体现为成文法的形式。英国第一部具有典型近代意义的破产法，是于1883年修改后颁布的破产条例，曾于1890年、1913年两次修改。1914年颁布新破产法，该法适用于自然人的破产案件，公司法人的破产则在公司法中规定，由此形成公司与个人两套破产程序，这曾构成英国破产法的一个特点。1986年英国颁布《无力偿债法》，将自然人破产与公司法人的破产合为一体，并设置重整制度。

美国的破产立法产生较晚。美国的破产法属于联邦立法。由联邦统一立法，是为了防止债务人利用各州立法的不统一，跨州转移财产、逃避债务。美国于1978年颁布了现行破产法典。该破产法典对世界破产立法最大的影响之一，是其第11章所建立的重整制度。

《美国法典》的破产法典（Bankruptcy Code, Title 11 of the United States Code）规定了6种类型的破产：

第7章：个人或企业的破产清算

第9章：地方政府破产

第11章：个人或企业的债务重组（此项较少有个人使用）

第12章：农民或渔民家庭的债务重组

第13章：个人债务重组

第15章：在美国执行的外国破产案件

与中国相比，美国的破产法适用范围更广，不仅法人，个人甚至地方政府都可以申请破产。

尤其是针对企业的重整，《美国破产法》第十一章对此做出了明确的规定。该章规定的破产，是一种程序复杂的破产，也是大多数陷入困境的美国企业所申请的一种破产方式。当债务人选择依据该章进行破产时，允许在破产程序进行过程中，且在满足债权人债权要求之前，给予债务人时间重组其业务或资本结构，同时，债务人可继续运营其通常业务并拥有全部财产。此时的债务人通常被称为“持产负债人”（ 简称“DIP”）。过去，对于企业应该在多长时间内拿出重组与还债方案，几乎没有任何限制。后来，在《2005年防止滥用破产与消费者保护法案》（Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005）中提出了120天的时间期限。如果债务人在此期限内未能提交重组与还债方案，则债权人可提交自己的方案。

一旦启动破产程序，除非事先取得破产法院批准，所有债权人均被禁止对债务人采取任何措施。此为“自动中止”原则。主要目的有二：

其一，为债务人争取时间制订重整计划，以免分散精力对抗多个债权人的求偿主张；

其二，确保债权人的求偿请求按照破产法规定的优先级顺序获得偿付，避免在无序状态下，部分激进的优先债权人肆意践踏债务人财产及利用其余债权人的劣势获得不公平的受偿。

第十一章的核心精神就是Business Friendly，即友善对待处于危困中的企业，不将其一棍子打死，使相关企业能够通过这一破产程序，有望浴后重生，成长为有持续发展潜力的、财务更加健康的企业。

美国的个人/已婚的家庭或个体营业户依靠工资收入维持生活，欠债总数在25万美元以下，可使用此种破产方法。在这种情况下，申请人可向法院提交还款计划，并向法院提交一定数额的钱款，由法院指定的管理人分期分批地归还其债务。在这种情况下，申请人可用较长的时间，来归还他们所欠的债务。这是一种在美国较常见的破产方法。在个人破产的情况下，债权人有权得到债务人还款计划的复印件，并且有权向法院提出异议，如果债务人的还款计划是基于欺骗或其它不诚实的行为，法院也可以拒绝申请人的破产请求。

破产纪录会跟随个人长达7年之久，此漫长的期限内，每当信用机构查看你的纪录时，你都会因这一“前科”而被拒绝往来，或是付出额外的高利息费用。此外，如果个人申请第十三章债务调整保护，意味着不光自己的生活方式要调整，家人很可能也会受到波及。例如，有些破产者的孩子不能继续在私立学校求学。法庭会要求破产者将孩子转入公校。此外在信息时代，个人破产的消息很难保密。很多法官指示破产者将部分工资收入直接存入债权人帐户，这样一来，至少有一名同事会得知此事。因此，如何在申请破产之后，甚至在申请破产的同时，进行修复信用，已经成为了一个不容忽视的问题。

从1978年开始到2005年期间，美国个人破产申请数量从1978年的172423飙升到2005年的1782643，增长近10倍。显而易见，美国个人破产案件数量峰值和低谷，都在这一时间出现。这一波增长势头背后，最重要的推动力当然是美国1978年破产法的改革。

1978年《破产法典》并未过多满足信贷债权人的愿望，而是坚定地站在债务人一边。债务人非常容易就可以通过个人破产制度，取得债务豁免。宽松的法律为债务人提供极强的诱导，《破产法典》实施的第一年，个人破产申请数量即暴增60%。

2005年《破产滥用预防及消费者保护法案》的通过。《破产滥用预防及消费者保护法案》从如下几方面，大幅度提高个人破产的门槛：引入收入测试机制，限制债务人在第7章和第13章之间选择的权利；提高破产申请费用，并要求债务人在申请破产同时即缴纳高额申请费用，而非事后缴纳；限制债务人在第13章程序中主动提出清偿期限及清偿比例的权利；缩小自由财产的范围；增加债务人提出破产申请时对申请材料的要求；降低破产后收入例外的标准，以及加重破产律师等在协助申请过程中材料不足、错误及失实等而承担的责任等。

随着《破产滥用预防及消费者保护法案》的实施，个人破产案件的数量，在2006、2007两年陡然下降。现在尚无确切证据证明2008年次贷危机与这一轮破产法修订有直接关系。但可以明确的是，在次贷危机的冲击下，2008年之后连续三年，美国个人破产案件的数量重回增长轨道，并在2010年达到159.6355万件的次高峰。

中国破产，改革稳定

我国的破产法是跟中国的经济改革、跟市场经济建设紧密地联系在一起的，与中国的金融稳定也是紧密地联系在一起的

新中国成立之后，废除了中华民国破产法。由于我国长期实行计划经济，没有破产法出现的社会需求。实行改革开放之后，为适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，改善经营状况和提高经济效益的需要，我国于1986年颁布《中华人民共和国企业破产法(试行)》结束了我国没有破产法的历史。其他涉及破产制度的法律有民事诉讼法和公司法，《中华人民共和国民事诉讼法》第19章规定了企业法人破产还债程序，《中华人民共和国公司法》第8章规定了公司破产。

新中国成立后，曾长时期实行计划经济体制，否认商品经济的作用，自然也就谈不到制定破产法的问题。破产法律制度是在十一届三中全会以后，随计划经济体制向市场经济体制转化和企业法人制度的确立而建立的。

在1984年5月召开的第六届全国人大第二次会议上，部分人大代表提出制定企业破产法的提案。同时，企业破产的试点工作在沈阳、武汉、重庆等地进行。1985年2月9日，沈阳市人民政府发布《关于沈阳市城市集体所有制工业企业破产倒闭处理的试行规定》，这是我国改革开放后第一个地方性破产规章。同年8月3日，沈阳市人民政府举行新闻发布会，由沈阳市工商管理局宣布给予沈阳市防爆器械厂、五金制造厂、农机三厂三企业《破产警戒通告》限期一年整顿，整顿逾期无效即宣告破产。1986年8月3日，沈阳市人民政府根据整顿结果由市工商管理局宣布沈阳市防暴器械厂破产。这是我国经济体制改革后，第一家破产企业。这些试点工作为破产立法提供了实际经验。

经过第六届全国人大常委会第十六、十七、十八次会议三次审议，1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议通过我国第一部破产法——《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法（试行）》）。《企业破产法（试行）》共6章43条，适用于全民所有制企业。该法规定自《全民所有制工业企业法》（当时尚未制定）实施满3个月之日起生效试行。后根据《全民所有制工业企业法》的制定实施情况，《企业破产法（试行）》从1988年11月1日起生效实施。1991年4月9日，第七届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》），其第二篇中专设第十九章“企业法人破产还债程序”，适用于非全民所有制的法人型企业的破产案件，进一步扩大了破产制度实施的范围。至此，所有法人型企业均被纳入破产法的调整体系。

最高人民法院于1991年11月17日下发了《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》（以下简称《破产意见》），于1992年7月14日下发了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，此外还就企业破产案件审理的有关具体问题发布了一些司法解释文件。最高人民法院于2002年7月30日通过了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《破产规定》）。该规定将此前最高人民法院有关司法解释的内容基本上总结涵盖于内，是较为详尽、全面的司法解释。

为促进国有企业的破产试行工作，国务院于1994年10月25日发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（以下简称《通知》），对试点城市中破产企业职工的安置、破产财产（包括土地使用权）的处置、银行贷款损失的处理等破产法实施中的难点问题作出规定。但此后一些地方出现滥用破产政策的问题。1997年3月2日，国务院发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下简称《补充通知》），强调破产之特殊政策只适用于国务院确定的企业“优化资本机构”试点城市的国有工业企业。国务院有关部委还对此制定有一些行政规章。国务院上述两个通知中确定范围内的国有企业的破产，实行所谓政策性破产（或称计划内破产）制度，其目的与破产法不同，主要在于解决国有亏损企业的关闭与职工安置问题，其实质是行政关闭程序，所以债务清偿顺序与破产法的规定不同，破产企业的所有财产包括担保物均可优先清偿职工债权与职工安置费用，以解决政府财政困难，债权人的利益基本上得不到保障。此后，政策性破产的适用范围又被相继出台的有关规定不断扩大。

《企业破产法（试行）》十余年的试行，仍未能在中国建立起规范的破产制度，其作用更多的是在人们意识中逐步培育起破产法是市场经济社会法律体系的重要组成部分的观念。

1994年3月，制定一部新破产法的立法工作被第八届全国人大常委会提上日程。第八届全国人大财经委员会负责组织新破产法的起草工作，并于1995年形成立法草案，经财经委员会全体会议讨论通过后准备提交全国人大常委会审议。但因对法律出台时机存在不同意见以及社会保障制度不健全等原因，全国人大常委会未安排对这一法律草案的审议。

第九届全国人大召开期间，全国人大财经委员会对破产法草案进行了反复修改，原拟于2002年上半年提交全国人大常委会审议，后因个别地方出现职工下岗社会不稳定现象，并出现对国有企业破产问题的认识分歧，终未能实现。

第十届全国人大常委会再次将企业破产法列入五年立法规划。第十届全国人大财经委员会于2003年8月21日成立了新一届破产法起草组。破产法起草组到上海、江苏和广东、海南等地进行破产立法调研，召开破产立法国际研讨会，对破产法草案逐条进行了讨论修改，并发往各地、各部门广泛征求意见，最终形成破产法草案审议稿。

2004年6月21日，在第十届全国人大常委会第十次会议上，新破产法草案首次提请审议。10月于第十届全国人大常委会第十二次会议上进行第二次审议，原计划在当年12月提交第三次审议通过，但因在职工债权和担保物权债权何者清偿顺序更为优先的问题上发生重大争议，立法工作被停滞了近两年。

2006年8月27日，第十届全国人大常委会第二十三次会议第三次审议并通过了《企业破产法》，自2007年6月1日起施行，《企业破产法（试行）》同时废止。根据2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，删除《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”，破产问题统一由《企业破产法》调整。

2007年在《企业破产法》实施前，最高人民法院制定了

《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》

《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》

《〈中华人民共和国企业破产法〉施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》三个司法解释；

2008年发布了《关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》；

2009年发不了《关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》、《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》、《关于受理借用国际金融组织和外国政府贷款偿还任务尚未落实的企业破产申请问题的通知》；

2010年发布了《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》；

2011年发布了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（一）充分发挥人民法院审理企业破产案件司法职能作用的通知》；2012年发布了《关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》、《关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复》、《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》；

2014年发布了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》。

而本次《方案》首次提及将研究建立个人破产制度。《方案》称，要重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题，明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。该项的负责部门是发改委、司法部、央行和银保监会等。这是中国首次明确将建立个人破产制度。

PS：自企业破产法实施以来，2008年至2015年期间，人民法院新收各类破产案件共19551件，审结包括旧存案件在内的破产案件21995件。据了解，法院审理破产案件的数量每年都在2000-3000件左右。

2016年，人民法院共受理企业破产案件5665件，比2015年上升53.8%；其中重整案件1041件，比2015年上升85.2%。审结企业破产案件3602件，比2015年上升60.6%；其中重整案件525件，比2015年上升43.4%。

2017年，全国法院新收企业破产申请审查、破产案件9542件，同比上升68.4%；审结6257件，同比上升73.7%。

2018年全国法院新收强制清算与破产类案件18823件，同比增长97.3%；审结11669件，同比增长86.5%。

截至2017年底，全国法院的清算与破产审判庭，从2015年初仅5家的基础上增至97家，包括3家高级法院、63家中级法院、31家基层法院。

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