“专属监管”首改终落地，对比中外政策性银行监管

现在的中国是“一带一路”的中国，是“重走丝绸路”的中国，是“走出去”的银行，各项改革纷纷开展，政策性银行也入其中。日前,中国银监会发布的《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》和《中国农业发展银行监督管理办法》，这是三大政策性银行成立23年来首次迎来专门监管办法,三个办法将从法规层面进行全面的梳理和总结，弥补我国开发银行、政策性银行监管制度的短板，迎来了有法可依的监管发展新阶段。让我们回首23年前三大政策性银行的发展历程！

三大政策性银行的发展历程

三家银行是在深化金融体制改革的背景下成立的，1993年12月25日，国务院发布《国务院关于金融体制改革的决定》(以下简称《决定》)及其他文件，提出深化金融改革，将工农中建四大行建设成国有大型商业银行，为此，从四大行中剥离出政策性业务，组建了专门承担政策性业务的专业银行，即政策性银行。该文件成为政策性银行筹建的主要法律文件，从此，工农中建四大行由专业银行转型为国有商业银行，不再承担政策性金融业务。

（一） 国家开发银行

1994年3月17日，经过国务院的批准，在我国原有的六大国家专业投资公司的基础，国家开发银行正式组织并在北京成立，注册资本500亿元人民币，主要承担国内开发型政策性金融业务。截止到2011年底，国家开发银行注册资金是3067亿元，在全国有38家分行。在国家开发银行成立之初，接受中国人民银行的监管，2004年2月1日，《中国银行业监督管理办法》、《商业银行法》修正法案生效，国家开发银行信贷业务开始接受银监会的监管，国家开发银行一直以来致力于推动我国的基础设施、产业的发展。国家开发银行是由国家政策出资，贯彻国家的宏观政策，从事直接融资和间接融资两种融资方式，直接融资是以股权投资和债券发行，间接融资是以项目贷款的方式，是我国重要的政策性银行。国家开发银行只做对公业务，没有个人的业务，国家开发银行的任务和使命是为政府效命。2007年时任国务院总理温家宝提出按照“一行一策”的原则，推进政策性银行的改革，2008年开始商业化改革开发正式开始。2009年2月，成功运作250亿美元中俄石油合作项目，开创中俄油气合作新局面。2014年9月，推动设立总规模达1200亿元的国家集成电路产业基金。国家开发银行始终把服务国家战略摆在至关重要的位置，在国内促进经济增长和社会进步，维护出资人权益，实现国有资产保值增值的政策性银行。

（二） 中国进出口银行

1994年7月1日，为了促进中国进出口政策性金融活动的开展和进行，中国进出口银行在北京成立，中国政府全资拥有中国的进出口银行。从全世界的各国的发展来看，进出口银行都是以国家的信用为基础，运用多种融资方式，促进进出口贸易，全世界首先设立进出口政策性金融机构是1919年英国的出口信贷担保局。中国进出口银行注册资本33亿元人民币，主要承担大型机电设备进出口融资业务。截止到2013年底，中国进出口银行资产总额已经达到2.0033万亿元，贷款余额为1.48万亿元人民币。下图为中国进出口银行表内资产发展示意图

中国进出口银行在坚实地发挥着自己的模范作用，达到了经济效益和社会效益的统一。

（三） 中国农业发展银行

1994年11月8日，中国农业发展银行银行在北京成立，注册资本200亿元人民币，是我国唯一一个为农业发展提供资金、政策扶持的政策性银行，主要承担农业政策性扶植业务。中国农业发展银行建立初期，是由中国农业银行全权代理其省级以下的业务，随后，国务院颁发《中国农业发展银行增设分支机构实施方案》，提出设立总行和省级分支营业部，地市县支行。1998年3月，国务院决定将中国农业发展银行承办关于农村扶贫、综合开发等贷款业务转给农业银行，实现粮棉油收购资金封闭式运营管理。目前，中国农业发展银行形成以支持国家粮棉购销业务为主体，以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设的业务发展格局。

中国农业发展银行在支持农业经济发展起到骨干和支柱的作用。

政策性银行不同于政府的中央银行，也不同于其他商业银行，它的重要作用在于弥补商业银行在资金配置上的缺陷，从而健全与优化一国金融体系的整体功能。毋庸置疑，三大政策性银行自成立以来对我国经济的发展发挥了重要的作用，作为我国金融体系中的重要组成部分，它肩负着促进国民经济协调、健康、平稳运行的特殊使命。随着三家银行业务持续发展、经营区域不断扩大，现在三家政策性银行尤其是开发银行、进出口银行不仅在国内有业务，在海外也有业务，经营区域不断扩大，业务复杂程度也在日益提高，风险管控任务日益艰巨。正因如此，中国银监会出台“专属监管”。

三大政策性银行首改亮点

（一）首次迎专门监管制度

开发性、政策性银行与商业银行的差别显著，完全套用后者的监管办法并不可行，国际上也一直在探索可行的、切合当下政策性银行发展的方法。另外，由于几家机构的业务范围、治理结构、管理模式、风险控制机制、风险补偿等相关内容已经滞后于发展的需要，导致银行机构在一定程度上存在管理漏洞。对政策性银行的监管一直是参照商业银行监管制度和相关规范性文件，监管缺乏针对性，非常有必要制定专门的监管规定。

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出推进政策性银行改革问题。2014年银监会对三家政策性银行的改革开始启动，2015年国务院通过改革方案，明确提出三家银行的审慎监管规则。之后，银监会从2015年起草准备，2016年底全面完成对草案的修改，2017银监会将三个《办法》的制定列为立法工作计划和弥补银行业监管制度短板工作项目。在经过前期征求意见后监管办法终于正式发布，长期以来政策性银行业监管制度短板至此终得完结。

（二）坚守开发性、政策性金融定位

三家政策性银行在其发展的进程中，一度面临“商业性”与“政策性”的定位之争论。有不少观点认为，开发性、政策性金融应当强调弥补部分领域的市场失灵，但目前3家银行大力发展的自营业务与商业银行有所重合，是否应当在比例上有所约束。另外，自营业务是否违背了3家银行“政策性”的定位。

不可否认的是，在支持国家经济建设方面，三家政策性银行无疑发挥了积极作用。数据显示，截至今年9月末，三家银行资产总额25.12万亿，各项贷款17.41万亿，支持“一带一路”建设贷款1.42万亿，支持京津冀协同发展贷款1.24万亿，支持长江经济带发展战略贷款6.13万亿，支持企业“走出去”贷款2.36万亿，棚改贷款3.13万亿，易地扶贫搬迁贷款3015.13亿，涉农贷款6.13万亿。

福建银监局党委书记、局长周民源在当日会上指出“开发银行重点发挥中长期的投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度。进出口银行重点支持外贸发展、对外开放、国际合作、走出去等，农发行主要服务国家粮食安全，促进农业农村现代化，改善农村基础设施建设等领域。”明确了三家银行坚守开发性、政策性金融定位。

（三）首次提出资本约束机制

值得关注的是，此次改革还提出建立资本约束机制，要求3家银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制。

事实上，3家开发性、政策性银行的资金来源高度依赖于发行债务，缺乏稳定和低成本的资金来源，无益于提高抵抗风险能力，制约了其可持续发展。市场人士评价称，资本约束机制的建立可以说是此次改革的核心问题。

具体来看，上述办法就资本监管内容重点强调了4个方面的监管要求。第一，建立资本约束机制。3家银行要结合自身的风险管理状况、业务特点、外部资本监管要求，建立资本管理的制度、流程、政策，以确保3家银行通过自身的资本能抵御和防范各种风险。第二，制定资本规划。3家银行要制定中长期的资本规划，合理确定业务发展规模和速度，确保资本水平持续满足监管要求。第三，建立资本评估机制。办法明确要求，3家银行每年要至少进行一次内部资本评估。第四，建立资本补充机制。办法明确要求，3家银行建立持续的资本补充机制，要求银行建立内源性、外源性两种方式相结合的动态、可持续的资本补充机制。

（四）建立垂直独立的风险管理架构

政策性银行风险问题的考量也在办法中进一步明确。办法要求三家银行构建全面风险管理体系，明确要求三家银行要把风险管理的工作覆盖所有的业务和管理活动，并结合自身的业务特点、业务规模、复杂程度，建立起相匹配的风险管理体系。其后，要求三家银行建立垂直独立的风险管理架构。要求三家银行从总行到分支机构，建立起一套垂直独立的风险管理架构，强调风险管理工作的专业性和独立性，确保董事会、高管层、业务部门、风险管理部门、内审部门在风险管理中分工明确、各负其责、垂直管理、独立履职。

国外政策性银行的经验和启示

很多国家都存在政策性银行，无论是发展中国家还是发达国家，例如，韩国的韩国开发银行、韩国进出口银行、产业发展银行等；日本的日本输出入银行、日本开发银行；法国的法国农业信贷银行、法国对外贸易银行；美国的进出口银行、联邦住房信贷银行；德国的复兴信贷银行等等。

（一）德国的复兴信贷银行

德国复兴信贷银行是世界领先的政策性银行，坚持以政策性业务为主，避免同商业银行抢占市场，成立于1948年，其成立的最初任务在于为政府战后重建筹集资金，面对战后的德国，复兴银行采用低利率投向了能源供应系统的重建和战后破坏的住宅的修复，50年代中期，德国复兴银行开始环境保护融资和中小企业的新任务，60年代展开对外援助贷款业务，70年代，两次的石油危机冲击了德国的经济发展，复兴银行将业务转回国内，90年代德国复兴银行将国内业务转向支持东部各州的建设，目前，德国复兴信贷银行支持各种领域的发展。

德国复兴信贷银行的发展亮点如下：

第一、 德国复兴信贷银行监事会由相关联邦政府的官员担任，形成强有力的监管；

第二、 在银行内设独立的中小企业的建议理事会，负责中小企业的融资指导；

第三、 用法律的形式明确复兴信贷银行的职能，颁布《德国复兴信贷银行法》；

第四、 为了减少竞争，法律上规定，德国复兴信贷银行必须通过商业银行开展业务；

第五、 建立独立的子公司将政策性银行和商业性的业务展开进行，将业务隔离。

（二）美国进出口银行

美国进出口银行成立于1934年，最初名是华盛顿进出口银行，美国进出口银行是联邦政策独立机构，办理美国的进出口融资、担保业务等。美国进出口银行一直饱受争议，但是最终美国进出口银行的发展让美国人看到了政策性金融机构存在的合理性和必要性。美国进出口银行坚持不与私人贷款机构竞争的准则，美国融资分为担保、保险、直接贷款。美国进出口银行重视金融创新，推出满足客户的金融产品，针对小企业推出快递保险，全球信用快递，重视网络建设。美国进出口银行通过融资促进美国产品和服务，为美国创造就业岗位，扶持环境保护设备和技术的出口，环境污染问题等等。

总之，三个办法的出台，是我国对开发银行、政策性银行监管从理论到实践两个方面实现的重大突破，标志着我国开发银行和政策性银行成立二十多年来，改革发展和监管探索都进入了一个更为成熟的崭新阶段，具有里程碑式的重要意义。政策性银行的发展对于我国地区均衡发展、贫富差距、中小企业融资困难等问题起到重要作用，还需要不断地改革、创新，促进我国融资的发展。

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