中美人工智能发展战略的异同检视：差距何在？如何超越？

关于中美人工智能发展战略的若干思考

文| 吴沈括 罗瑾裕

人工智能科技的兴起为众多行业和领域带来了新的发展机遇。为了应对人工智能的快速发展态势，美国于2016年10月顺势发布《为人工智能的未来做好准备》，对人工智能的发展现状、现有和潜在应用以及可能引发的社会和政策问题做出了深入剖析，并提出联邦政府在科研、技术、人才培养和治理方面的对应举措。

此外，美国《国家人工智能研究和发展战略计划》提出了政府资助人工智能研发的具体七项战略计划，而白宫在同年12月又紧接着发布了《人工智能、自动化与经济》，就人工智能、自动化技术对就业和经济的影响进行了深入阐析，力图解释人工智能发展对劳动力市场影响的根源问题和必然性。

与此同期，中国国务院于2017年7月8日印发《新一代人工智能发展规划》（下文简称《规划》），填补了我国需要的人工智能发展顶层战略的空白。

《规划》指出人工智能已成为国际竞争的新焦点，针对我国人工智能发展面临的机遇挑战，政府从科研、应用、保障政策等角度为人工智能发展做出体系化的整体布局，提出全面增强科技创新基础能力、全面拓展重点领域应用深度广度、全面提升经济社会发展和国防应用智能化水平的发展任务。

中国新一代人工智能发展规划的总体愿景

相较而言，《规划》是一部更注重细节化、全面化和重在应用的人工智能顶层战略。它从我国人工智能科技发展和应用的现状出发，对人工智能进行系统布局，旨在抢占科技制高点，推动人工智能产业变革，进而实现社会生产力新跃升。

《规划》提出坚持科技引领、系统布局、市场主导以及开源开放的四项基本原则，其强调在人工智能的发展中科技发展将占据主导地位，同时对于企业充分赋能，在技术路线选择和行业产品标准制定层面将主要突出企业的主体作用，政府则负责规划引导、政策支持、安全防范、市场监管、环境营造以及伦理法规制定等保障支持。

同时，《规划》提出“构建一个体系、把握双重属性、坚持三位一体、强化四大支撑”的总体部署，强调技术发展的同时，也提出人工智能技术属性和社会属性相融合，谨防人工智能带来的社会风险，提出了用技术推动产业链创新、产业升级的经济目标。

此外，《规划》指明了我国人工智能发展的几项重点任务：

首先，构建开放协同的人工智能科技创新体系。从具体的基础理论体系、关键共性技术体系、人工智能创新平台、人才引进和培养方面对重要技术细节进行了列举和汇总，对日后人工智能技术发展重点给予了明确的指引。

其次，培育高端高效的智能经济。这也是本次规划的重点内容，从智能软硬件、智能机器人和智能运载工具等人工智能新兴产业，到应用于制造业、农业、物流和金融等产业的智能化升级，再到人工智能企业和智能产业创新集群，从点到面对人工智能的应用落地与产业化指出了明确的方向。

第三，建设安全便捷的智能社会。发展教育、医疗、养老等智能服务，同时从智能政务、智慧法庭、智慧城市等方面推进社会智能化治理。

最后，构建网络、大数据和高效能计算的智能化基础设施体系，加强人工智能在军事领域的应用，并提出落实“1+N”人工智能重大科技项目群。

从以上重点任务可以看出，国家布署人工智能发展规划的重点和核心在于人工智能科技的落地与应用，分别从产品、企业和产业层面的分层次落实发展任务，对基础的应用场景、具体的产品应用做了全面的梳理。

关于《规划》未来的保障与落实，政府将从以下几个方面做出努力：

首先，利用现有政府投资基金支持符合条件的人工智能项目，建设人工智能创新基地，统筹国际国内创新资源发挥政策激励和引导作用，以形成财政、市场与社会多方资本支持的新格局。

其次，制定促进人工智能发展的法律法规和伦理规范；完善税收补贴、数据保护等重点政策；建立人工智能技术标准和知识产权体系；对人工智能可能对社会带来的风险进行安全监管和体系评估；同时提到了加强劳动力培训的问题。

第三，《规划》明确了国家科技体制改革和创新体系建设领导小组牵头统筹协调，国家科技计划（专项、基金等）管理部际联席会议，科技部会同有关部门负责推进新一代人工智能重大科技项目实施，成立人工智能规划推进办公室，办公室设在科技部，具体负责推进规划实施。

成立人工智能战略咨询委员会等负责机构。加强任务分解，明确责任单位，成立全国试点，做好规划的保障与落实。

关于《规划》的发展前景，尤其值得注意的是《规划》确定的分步走战略目标：从2020年开始，以5年为一个周期，预计在2030年之前，实现人工智能研究领域的国际性重大突破，占据科技制高点；实现人工智能核心产业规模1万亿+，带动相关产业规模超过10万亿。

美国人工智能发展战略的整体思路

如前所述，早在2016年10月，美国国家科技委员会发布《为人工智能的未来做好准备》，在其发布之前，美国政府和社会就该报告开展了广泛的讨论，力图确保可以妥善管理人工智能带来的社会风险，推进人工智能技术为社会发展贡献积极价值。

美国对人工智能的基础研究和应用研发，如医疗、交通、环境以及刑事司法和经济等，已经收获了可观的效益。但另一方面又反映了美国政府谨慎监管，对新产品（如自动驾驶和无人机）进行全方位安全评估的相对保守态度。

细加审视，美国方面重点关注的人工智能发展的风险问题包括以下几个方面：

首先，人工智能自动化对就业产生的负面影响。这一趋势对低薪工作岗位造成的负面影响最大，会进一步加剧经济不平等。对劳动人员的再培训及合理的政策导向便成为了至关重要的问题。关于该问题，美国还专门发布政策性文件《人工智能、自动化与经济》，就人工智能与就业冲突的根源和必然性以及政府相关举措做出了充分的分析与阐述。

其次，关于人工智能的公平、安全和治理问题。具体包括了数据应用、决策的公平性和透明性等命题，其中难点在于无法全息掌握人工智能做出决策的过程，这一过程目前仍具有相当的不确定性。此外还涉及设备安全的风险、相关的机器伦理等问题，而在网络安全和军事武器方面，美国也显示了足够的重视。

最后，是对超强人工智能（通用人工智能）可能威胁到人类的远景担忧，但同时官方也明确指出，在没有显著威胁迹象的当前，不会对现有的政策产生任何影响。

而美国另一份重要政策性文件《国家人工智能研究和发展战略计划》（下文称《战略》），提出利用人工智能实现未来愿景，包括促进经济发展（在制造业、物流、金融、交通以及通信等领域）、改善教育机会和生活质量（包括教育、医学以及法律等）、增强国家和国土安全水平（包括执法、安全以及预测等）。

具体而言，《战略》为联邦政府制定了一系列资助研发战略，希望可以催生人工智能发展的新知识和新技术，其内容涵盖诸多方面。

包括对人工智能研究进行长期投资；开发有效的人类与人工智能协作方法；人工智能的伦理、法律和社会影响问题；人工智能系统的安全可靠性问题；开发用于人工智能培训及测试的公共数据集和环境；制定标准和基准以测量和评估人工智能技术；以及解决AI人才急缺问题等等。

中美人工智能发展战略的异同检视

对比中美两国的人工智能发展战略文本，可以发现其中存在的差异与共通点：

1.中美两国人工智能战略文本内容的视域差异

在文本内容层面，中美两国有着较为显著的差异：首先，我国《规划》主要从技术研发、产业应用、政府政策保障等方面做出布署，可以认为其重在技术发展对行业带来的经济影响；而美国战略则对人工智能对社会可能带来的风险进行了充分讨论，并且有针对制备配套文件就政府资助研发和就业保障两个问题进行重点规划。

其次，美国战略文本对网络与系统安全问题，包括系统的可追责性和决策的透明性等问题投入较大篇幅进行论述，而我国《规划》对相关问题着墨较少。

第三，美国战略文本提议政府公开机器学习数据库并制定数据标准进行数据打通等问题，在我国《规划》中并无言词体现，而该问题的解决对于应对我国政府数据公开、数据孤岛等命题而言具有较高的现实意义。

总体而言，应当指出中美人工智能战略对AI广阔应用前景的顶层研判、技术研发的长期投入、AI人才的培养、制定政策标准等保障体系建设有着基本趋同的认识。当然，美国战略相较更为关注人工智能相关风险而且涉及的层面较为丰富，而我国《规划》整体而言则更强调技术的落地应用，有关风险、安全的表述相对而言篇幅较小。

2.中美就人工智能发展任务与目标的布局差异

我国《规划》提出了六项重点任务，从技术科研立项到培育高端高效的智能经济再到建设安全便捷的智能社会，还包括加强人工智能在军事领域的应用，可以说应用与落地是我国人工智能未来发展的重心所在。

而美国则侧重从研发与从业者的培养，公平、安全与治理，就业风险保障等方面进行布署。

我国的现阶段举措在一定程度上更加注重技术的应用，目标侧重是推动经济发展。而美国则在现阶段试图着力技术研发和完善保障体系，反映其在提速人工智能发展应用的同时，对可能伴生的风险给予了特别的关注。

3.中美就政府市场以及对科技企业的定位差异

我国《规划》明文指出，在技术路线选择和产品标准方面，企业将发挥主体作用，认可市场在人工智能发展进程中的主导作用，科研立项也提倡以企业为主体推进，同时明确提出对科技企业采取税收减免等措施进行扶助。

在一定意义上可以认为我国《规划》是为企业赋能的政策安排，从文本来看政府很大程度上将人工智能发展的主动权交给了市场和企业。

而美国方面则更注重由联邦政府主导的人工智能发展路线，主张由市场主导无法完全完成发展目标，无论是从科研投入，还是就业保障方面，都突出了政府的主导地位。

结语

从当下发展态势来看，我们有充分的理由，对我国在人工智能领域的提升潜力抱以乐观。

庞大的人口基数产生的海量数据正是培育人工智能系统的前提条件，当然我们也要认识到我国和美国相比还有一定的差距，后者的人工智能生态系统更加完善和活跃，其创业公司数量也远超我国，我们需要特别关切的问题包括核心技术创新能力不足、人工智能应用意识还不深入，以及缺乏完善的数据生态系统等。

诚如我国《规划》指出，发展人工智能要以钉钉子的精神，一张蓝图干到底，从深层出发，我国在着力提升市场活跃度的同时，也可持续关注美国针对人工智能可能引发的社会变革，及相关风险采取的审慎举措。

在后续工作中进一步补充完善人工智能发展战略其他配套文件和措施，不断改进政策保障体系，对可能引发的各类风险因素及早做出科学的防控与应对。

作者简介：

吴沈括：中国互联网协会研究中心秘书长、北京师范大学刑科院暨法学院副教授、硕导。

罗瑾裕：北京师范大学法学院硕士。

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