私募“上位法”预计年内初成：资管局部“大一统”待估

文|21世纪经济报道 李维 徐慧瑶

3月14日讯，在经过去年一年的监管强化后，私募基金正在进入一个制度化约束的新周期。

3月12日，中国基金业协会法律部主任邓寰乐在中国资管精英大会上表示，2017年将是私募基金立法的一个高峰期，也是更多制度不断落地的时期。

“今年将从法律制度建设、私募统一登记备案、私募投顾等方面加强对私募行业的监管，并预计在今年适时推出《私募基金监督管理条例(征求意见稿)》和《私募基金投资办法》。”邓寰乐表示。

21世纪经济报道记者获悉，在诸多有待明确的私募制度中，最为重要的当属《私募基金监督管理条例》(下称私募条例)的酝酿;而该条例由国务院牵头，并在部际层面对私募基金进行约束和规范。

一位接近监管层的券商资管负责人透露，该条例将明确要求证监体系的私募产品从属于其法规框架;而在条例落地后，证监会有关机构资管、私募基金的具体办法也将重新配合修订。

在业内人士看来，这将成为基金业协会强化私募基金管理后，高层针对私募行业监管的顶层设计夯实。值得一提的是，此次私募条例能否对非证监体系内带有私募性质的资管产品也构成覆盖，也引起业内较多关注。

私募“上位法”酝酿

有关私募基金的顶层条例已箭在弦上。

邓寰乐透露，私募条例目前已由国务院法制办起草并正在向各部委征求意见。“预计将在年内适当时候，向社会公开征求意见。”

据业内人士透露，私募条例是私募基金立法计划安排中的规定动作，而该条例的酝酿也意味着国务院层面的私募立法监管空白将被填补。

目前在私募基金领域，除基金法外，所能遵照的最高法规是证监会发布的《私募投资基金监督管理暂行办法》(下称办法)。

“这个法律遵从顺序是，2013年人大先有新《基金法》，然后下面应该是国务院条例，但这个层面的立法需协调其他部委的意见，需要时间，所以这个时间空档私募行业主要依照证监会的法规来安排了。”一位接近基金业协会的律所合伙人表示。

而据业内人士透露，一旦私募条例出台，相应的部委层面法规也将做出配合调整。

“私募条例是私募办法的上位法，到时候一些新变化肯定要重新调整和修改，甚至还包括一些配套的私募法规，比如涉及募集行为、信息披露等更具体环节的。”一位接近监管层的基金子公司负责人表示，“这个私募立法因为牵涉的部门、背后的法律依据比较多，所以制定到落地的周期也相对更长。”

邓寰乐的表态也间接证实了这一预期。

“修订私募基金监督管理暂行办法。去掉了暂行两个字，改成私募投资基金监督管理办法。”邓寰乐表示，“通过三年的实践，证监会在监管方面也摸索到了一些经验，也总结了一些教训，在制定相关规定细则的过程中，将充分地把这些经验和教训结合在里面。”

事实上，国务院条例的问世，也将在更高层面进一步理清有关股权类私募的监管归属问题。

“因为一些做一级基金的人觉得证监会管私募管严了，于是就说PE、VC不要让基金业协会来管，但这种诉求的背后实际上没有看到私募统一监管的必要性。”一位接近监管层的公募及基金负责人表示，“条例的出现将为股权类私募进一步明确归属基金业协会管理提供制度保证。”

广义“私募”适用待解

私募条例酝酿会有怎样的适用范围，也是业内关注的重点之一。

例如，私募条例是针对“私募基金”，还是对“分属私募特质的资管产品”进行约束，尚存一定争议。

“如果说基金业协会备案的私募基金是狭义类私募，那么信托、保险资管、私人银行理财产品本质上都属于广义上的私募基金。”前述接近监管层的公募负责人表示，“但基金条例能否涵盖广义私募，应该说业内的意见并不一样。”

之所以信托计划、保险资管等资管产品被视为广义私募，是因为该类产品同私募基金在投资者适当性管理、准入门槛、投资范围、杠杆比例上均具有相似性。

一个可以参考的样本是，在证监会层面的私募规则统一下，券商资管、基金专户、基金子公司专项计划以及期货资管等机构私募业务都被统一至私募办法的框架内运行。

“之前券商资管、基金子公司计划也认为自己不是私募，但后来明确新八条底线时，还是将私募办法视为依照法条了，而且文件名称中也首次称其为‘私募资管业务’。”北京一家券商资管部投资经理指出，“从归属上讲，这些机构业务也要从属于私募监管，现实中目前也要在协会备案。”

值得一提的是，一行三会多位负责人日前证实，目前央行亦在着手牵头制定统一各类资管产品的有关意见，其中涵盖范围包括公募、私募以及可能出现的小公募产品。

业内人士认为，私募条例若上升至国务院层面，对其他部门下辖的私募产品实现统一约束的概率是存在的。

“如果涵盖信托和保险资管，那么意味着私募条例有望让私募类型的资管产品先行统一法规框架;毕竟私募条例不光是国务院牵头证监会做，也要向其他监管部门征求意见，所以覆盖混业部分是有可能的。”上述公募负责人表示，“国务院牵头的效力实际上也会高于央行层面，一旦实现覆盖，这意味着资管产品在私募领域将优先统一。”

但另有监管人士认为，在分业体制下，私募条例将范围延展至信托、保险等跨业领域存在现实难度。

“监管部门还没变化，先变规则，容易让规则难以执行，不利于相关立法部门的权威。”东北一位银监系统人士指出，“现实操作中，向外延伸会要求信托、保险产品在基金业协会备案，但这些产品本身也有备案体系，无异于多了一道监管，有重复建设之嫌。”

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