PPP过快推广积聚风险 急需加强顶层设计

文丨证券时报网

3月9日讯，“现在PPP模式发展过于激进，设计、规划等前期工作难以保证。PPP不能走向无序状态，要有序可控。” 全国政协委员、中国交通建设集团有限公司原董事长周纪昌表示。

今年两会，政府与社会资本合作(PPP)模式成为代表及委员热议的话题。从2014年开始，PPP模式发展迅速，推广应用PPP模式，可以加快转变政府职能、提高公共服务的效率质量、深化财税体制改革、加快转型城镇化建设进程。但PPP模式推广的火热，也暴露出了多重问题。

过快推广积聚风险

PPP模式过快的推广及项目过多地上马，使PPP项目中存在的风险问题不得不重视。全国政协委员、中国交通建设集团有限公司原董事长周纪昌在两会期间便呼吁“PPP模式不能走向无序状态”。

“目前各个省份到下属的市县，所有的项目都在谈PPP。正如有句话所说的，‘PPP是个筐，什么项目都往里面装’。这种固定资产的投资，固然能对经济增长起到拉动作用，但更要考虑其投入产出和效率。现在PPP模式发展过于激进，设计、规划等前期工作难以保证。PPP不能走向无序状态，要有序可控。” 周纪昌表示。

全国人大代表、中国五矿集团公司董事长何文波昨日在参加上海代表团审议时，也指出了目前PPP发展存在的不完善之处，包括不同部分的法律法规存在交叉重复、乃至互相矛盾的现象。同时，政府组成部门中只有发改委、财政部门对PPP模式比较积极，其它政府部门关注度不够甚至互相推诿，增加了社会资本进入的疑虑。

何文波同时认为，要重视大量PPP项目上马而不断累积的风险。“各地政府均在积极地推进PPP模式，因此地方政府的财政能力需要引起足够重视，需要对地方政府的履约能力进行评估。另外，目前还存在重建设而轻运营的现象，PPP项目的建设周期较长，未来的运营风险较大。而从社会资本的角度来看，社会资本参与PPP项目的保障机制不完善。同时，PPP项目股权变现和退出难度较大，需要加强退出通道的建设。”他表示。

另外，全国工商业联合会及九三学社中央在今年的提案也关注了PPP模式的发展。其中，九三学社中央的提案主题是关于完善PPP法律制度。提案认为，目前PPP的法律框架由部门规章及国务院、部委规范性文件构成，推进PPP的主要依据是国务院及财政部、发改委等各部委的规范性文件，效力偏低，影响了社会资本介入PPP项目的积极性。

全国工商业联合会提案主题是关于鼓励民间资本参与PPP。提案指出PPP模式发展存在三个问题：首先，国家出台的相关政策在落实中走味变样;其次，融资门槛过高、贷款难让民营企业无力参与PPP项目;最后，是地方政府部门行为不规范、随意性大，致使民营企业失去参与PPP项目的热情。

加强顶层设计是首要任务

对于解决PPP发展出现的问题，何文波提出了多点建议。首要是加强顶层设计，推动PPP项目模式的健康发展，需要加快专项立法进程，确保法治保障。同时，中央政府要尽快明确牵头管理部门，负责PPP项目的总体设计，规划与协调各部门之间的关系，建立风险及收益分配机制。

“同时，地方政府要合理控制规模，PPP项目的数量及投资额应与自身支付能力相适应，并建立严格的PPP项目遴选机制，不能过于激进。同时，加快建立产权交易与股权转换机构。”何文波表示。

九三学社中央则在提案中建议明确法律制定的主导部门，由该主导部门制定统一的PPP操作指导性文件，避免政出多门、互相打架;完善PPP法律内容，修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条，将政府采购服务、股权合作、服务外包类等政府和社会资本各种合作模式纳入调整的范围;明确PPP纠纷的争议解决机制;采取竞争性方式招选社会资本时可将承包商列入其内的一并招选。

全国工商业联合会则建议国家相关部门应出台完善政策，重新解释或规范PPP定义。同时，及时更新并规范PPP项目库建设，力争能够为民营企业推出一批做得了、做得好的项目。另外，鼓励民营企业(包括创新能力强、科技含量高的中小企业)作为联合体进入PPP项目建设服务领域，并进一步加大财政、金融支持力度。

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