从政府工作报告看2017年经济增长与改革前景

文|苏宁金融研究院

3月6日讯，一年一度的政府工作报告是每年“两会”的主要看点。3月5日，李克强总理所作的《2017年政府工作报告》(以下简称《报告》)，干货很多，在此，苏宁金融研究院宏观经济研究中心试图从《报告》的字里行间，来探求决策者对经济形势的基本看法、宏观调控政策取向，以及在财税、金融、国企等关键领域的改革方向。

决策者对经济稳中向好的前景较乐观

当前中国经济稳中向好的趋势能否持续，社会各界特别是专业人士颇为关注。

对此，《报告》确定的2017年经济增长目标为“国内生产总值增长6.5%左右，在实际工作中争取更好结果，CPI涨幅3%左右”，而2016年政府工作报告的经济增长目标是6.5%-7%。

由此可见，决策者对当前中国经济形势较为乐观，对今年实现6.5%增长目标也有十足信心。特别是就业指标，报告认为2016年“就业增长超出预期，全年城镇新增就业1314万人，年末城镇登记失业率4.02%，为多年来最低”。

此外，当前经济结构的变化也符合预期目标，如消费在经济增长中发挥主要拉动作用，服务业占GDP继续保持在51.6%，制造业中附加值较高的高技术产业、装备制造业较快增长，互联网引领的发展新动能也正在发挥更重要的作用。

经济增长对扩张性政策的依赖将下降

决策者对经济增长前景较为乐观，从今年的财政货币政策取向也能得到佐证。

先来看财政政策。《报告》指出2017年“财政政策要更加积极有效”，而2016年的表述是“积极的财政政策要加大力度”，2017年财政赤字率继续保持在3%，这也回应了部分学者建议扩大财政赤字规模、提高财政赤字容忍度的建议。

财政政策的方向，强调了“主要是为了进一步减税降费，全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元”，同时“大力度补短板、惠民生是重点，增加均衡性转移支付和困难地区财力补助”。

可见，今年财政政策重点是“放水养鱼”和民生投入，通过减税降费让利于实体经济，降低实体经济的税费成本，重振民间投资的信心，提高经济增长的自主性。与此对应的是，财政对重点项目的投入将明显下降，甚至是2016年四季度以来PPP引领下的基础设施投资，中央和地方财政的预算内资金投入也将下降，政策重点是让利于社会资本，提升民间企业参与PPP项目的积极性。

再来看货币政策。《报告》重申了中央经济工作会议的“货币政策要保持稳健中性”的取向，但是M2和社会融资规模余额增长均为12%左右，而2016年两者增速分别为11.3%和12.8%。

这“一升一降”可作以下解读：M2主要由银行表内业务创造，M2增速上升预示着银行系统的存贷款业务创造的流动性，将在“维护流动性基本稳定”上发挥更重要作用;相反，社会融资规模余额增速的下降，则表明通过“影子银行”、资管业务等金融创新业务融资的规模将受到抑制，这也印证了2016年下半年以来一系列强化金融监管的措施还将延续，货币政策和金融监管的唯一目标是“促进金融资源更多流向实体”。

“三去一降一补”的推进思路将转变

2017年是供给侧结构性改革的深化年，《报告》对“三去一降一补”着墨颇多，推进的思路也有所转变。

(一) “去产能”有三点趋势值得关注。一是“有保有压”趋势隐现。虽然总体上仍明确了压减钢铁产能5000万吨和煤炭产能1.5亿吨，但是在化解煤电产能5000万千瓦的同时，已经提出“提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间”。二是摒弃行政化“去产能”。《报告》指出，去产能过程中“严格执行环保、安全等标准，运用市场化法治化手段，推动企业兼并重组、破产清算”。三是中央财政投入将积极参与破产清算企业的职工安置兜底，中央财政专项资金及时拨付，确保分流职工就业有出路、生活有保障。

(二)房地产去库存强调以“地根”调控核心。《报告》提出了“因城施策去库存”，特别指出“房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地”。在2016年热点城市和其他城市房地产市场急剧分化趋势下，这一政策思路与2016年一刀切的宽松房贷政策相比，发生了重大转变，强调了“因城施策”中更具有操作性的“地根”调控核心作用。

(三)推进企业去杠杆的重点是国企去杠杆。《报告》指出，“要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重”，并首次明确提出“强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债降到合理水平”。可以预计，与2009年以来民营企业已经经历了市场化主动去杠杆趋势相比，2017年企业部门去杠杆的重点将是国有企业去杠杆，而去杠杆的方向无非是两点：一是缩小分子(降低总负债)，通过资产证券化、支持市场化法治化债转股的方式，降低债务总水平;二是扩大分母(做大总资产)，即通过吸引社会资本参与国企混改，做大国企资产规模，降低国企杠杆率。

(四)多措并举降成本，货币政策边际收紧。与2016年政府工作报告相比，今年《报告》降成本的最大变化是删除了“降低融资成本”，据此也说明货币政策持续宽松的可能性不大，边际收紧的趋势将持续。今年降成本的重点有三方面：一是减税降费，特别是小微企业所得税、行政性收费和“五险一金”等社保缴费，有望进一步下降;二是深化行政审批、简政放权改革，降低制度性交易成本;三是降低生产要素成本，特别是能源、物流等基础性生产成本。

(五)补短板政策将在未来数年持续落实。补短板政策都是中长期的政策，也是为实现2020年全面建成小康社会的重要支撑。《报告》提出“加快提升公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力”，是“严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题”。《报告》特别强调，“贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最大的短板”，中央财政加大精准扶贫脱贫力度，“增强贫困地区和贫困群众自我发展能力”，这些政策在未来数年内都会执行并落实。

金融、国企等重点领域关键改革将有突破

从《报告》内容来看，2017年经济领域以下几方面关键改革值得重点关注。

中央与地方事权和支出责任划分改革将基本完成。除了简化增值税结构、盘活存量资金等政策以外，《报告》关于财税体制改革方面值得重点关注的是“推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定收入划分总体方案，健全地方税体系。”这三方面改革是依次递进的关系，只有中央和地方财政事权和支出责任划分改革完成后，才能制定中央和地方收入划分总体方案，也才能明确地方财政收入未来的主要来源。因此，可以预计，今年财税体制改革的重点将是地方财政事权和支出责任的划分改革，同时将制定全国财政收入的中央、地方分成和转移支付方案。

金融改革目标是服务实体经济、防控金融风险。为了实现这两大目标，银行、证券、保险、互联网金融都将向一处发力。在服务实体经济方面，《报告》要求“商业银行设立普惠金融事业部，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题”，同时“拓宽保险资金支持实体经济渠道”。而“防止脱实向虚，防控系统性金融风险”方面，报告要求“对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕”，具体举措是“稳妥推进金融监管体制改革，有序化解处置突出风险点，整顿规范金融秩序，筑牢金融风险‘防火墙’”。由此可见，去年下半年以来的强化金融监管的趋势还将延续。

混改将是2017年国企改革的主攻方向。继中央经济工作会议之后，《报告》再次提出“深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”。决策者之所以如此看重垄断性行业的国企混改，与提振民间资本投资信心、国有企业去杠杆的目标有关。2016年以来，民间投资之所以快速下滑，原因有两方面：一是民间资本较为集中的传统制造业投资回报率快速下滑，去产能压力巨大;二是在电力、石油等回报率较高的垄断性行业，民间资本进入无门。与此同时，正如上文所述，当前企业部门去杠杆的重点是国有企业去杠杆，而吸引社会资本参与垄断行业国企混改，也是国企去杠杆的重要途径之一。

综上所述，从《报告》内容来看，决策者对2017年经济增长前景较为乐观，特别是财政政策更加强调“有效”，即通过“减税降费”让利于实体经济体，货币政策更加强调“中性”，边际收紧的趋势隐现。

此外，在重点领域的改革，目标和方向也有所不同，其中财税体制改革重点是中央和地方事权和支出责任划分，金融改革的目标是促进金融资源服务实体经济和防控金融风险两大短期目标，国企改革则重点关注垄断性行业混合所有制改革。由此看来，2017年的改革也不是全面推进，而是有重点、有突破。

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