刘正新华财经•调研 | 美国已有三个州创建监管沙盒应对区块链等技术创新

新华财经休斯敦12月2日电（记者 高路 刘立伟）美国目前已有三个州推出“监管沙盒”项目，但是尚没有联邦层级的“监管沙盒”项目。美国犹他州2019年3月25日通过一项法案，创建美国第三个金融科技“监管沙盒”项目。前两个分别是亚利桑那州和怀俄明州推出的“监管沙盒”工具。

美国得州立法者正在评估实施“监管沙盒”项目的可行性。在“监管沙盒”国际化合作方面，美国个别州正在进行信息共享尝试，为未来新产品和服务的国际市场推广做准备。

犹他州的“监管沙盒”自2019年5月13日生效，在很多方面与亚利桑那州的“监管沙盒”类似。不同的是，犹他州的“监管沙盒”归该州商务部管辖，而亚利桑那州的这个项目纳入该州司法部长管辖范围。

犹他州和亚利桑那州将“创新产品”定义为使用或结合新技术或新兴技术的产品，或以新方式使用现有技术解决问题、提供便利或提供在该州尚未广泛使用的服务或产品。值得注意的是，犹他州的定义明确包括了区块链技术。虽然亚利桑那州的法律没有明确提到区块链技术，但该州相关部门表示，“某些区块链或加密货币产品或服务可能也有资格进入‘监管沙盒’”。

在犹他州，监管部门可以根据具体情况，规定测试产品的消费者数量，以及可能发放给个人消费者的任何个人消费贷款或累计贷款的最高金额。涉及到资金转账的交易规模同样是按个案进行监管。

在亚利桑那州，“监管沙盒”参与者可能不会与逾万消费者进行交易，但是在确保风险可控情况下，消费者数量也可增加至1.75万。此外，根据亚利桑那州法律，每笔消费者贷款不得超过1.5万美元，每位消费者的贷款总额不得超过5万美元。亚利桑那州还将转账交易限制在2500美元以内，每位消费者的交易总额上限为2.5万美元。

犹他州对最高利率没有设定上限，而亚利桑那州对消费贷款规定了最高利率，“监管沙盒”参与者必须遵守。

根据犹他州法律，“监管沙盒”申请人必须在犹他州实际设有工作场所，并且必须在该处场所开发和执行创新产品或服务的所有测试。申请人必须同意保留所有有关产品或服务的记录和数据。相比之下，亚利桑那州的法律对申请者没有这样的要求，但是规定申请者必须同意所有记录、文件和数据向司法部门开放，以供随时查阅。

犹他州和亚利桑那州都要求参与者维护测试产品或服务相关的记录、文档和日常业务过程中产生的数据。如果测试失败，这两个州都要求监管机构了解参与者为防止测试失败对消费者造成伤害而采取的措施。

美国各州在与政府共享业务记录的机密级别上有所不同。犹他州要求参与方的信息披露必须清晰、引人注目，如果产品或服务是基于互联网或应用程序，消费者必须在交易完成前确认已收到信息披露。相比之下，亚利桑那州的法律规定，参与者提交的或政府部门根据法规获得的记录“不是公共记录，不予公开供公众查阅”。

无论是亚利桑那州还是犹他州，申请人进入“监管沙盒”并不能意味着全然不受州政府监管。在亚利桑那州，监管部门可以自行决定参与者该不该遵守法规。相比之下，在犹他州，监管部门要对项目进行成本效益分析。

此外，犹他州和亚利桑那州都不能免除参与者遵守联邦法律和法规。然而，这两个州的法律都规定，“监管沙盒”参与者“被视为拥有州法律规定的适当许可，以便满足联邦法律中要求州许可或授权的任何条款”。此外，犹他州和亚利桑那州都允许与联邦和州监管机构达成协议，在“监管沙盒”之间建立互惠关系。也就是说，犹他州和亚利桑那州可以同意“监管沙盒”的参与者同时可以在这两个州运作。

一家成功的公司不可避免地需要将其产品扩展到“监管沙盒”框架之外，以实现增长。从这个意义上来说，“监管沙盒”参与者在测试和开发产品和服务过程中，最好将适用于其产品的法律和法规牢记在心，以便为最终从“监管沙盒”中退出并正式进军市场提前做好准备。

除了政府支持的“监管沙盒”项目，金融科技公司内部也可以设立类似项目，方便自行测试商业运作可行性。总部位于美国得州首府奥斯汀的金融科技公司Q2为社区银行提供数字化解决方案。该公司在内部有一个类似于“沙盒”的设置，以确保在一个非常安全的环境下测试新想法并进行市场可行性研究，以确定什么最适合消费者的需求。

美国联邦机构的“沙盒”兴趣越来越浓厚，业内仍存争议

美国联邦机构也对“监管沙盒”项目有兴趣，探讨在联邦层级实施类似项目的可能性，但是到目前为止还没有实施具体项目。

美国消费者金融保护局（CFPB）去年9月宣布开发和实施“监管沙盒”项目的计划，由消费者金融保护局的创新办公室负责落实。创新办公室负责人保罗·沃特金斯（PaulWatkins）是亚利桑那州“监管沙盒”计划的主要推动者。此外，美国财政部也在研究金融科技“监管沙盒”的可行性。

有分析指出，尽管个别联邦监管机构可能会选择在其监管范围内设置“监管沙盒”，但考虑到联邦金融监管的分散性，在可预见的未来不太可能出现一个完整的联邦金融科技“监管沙盒”。虽然前景不明朗，但这些进展值得关注，因为它们突显出美国联邦层级机构对“沙盒”式的监管工具的兴趣越来越浓厚。

创新是改善消费者生活的一个重要方面，而一个新的、有利于创新的消费者保护框架可以使消费者、企业和监管机构三方均受益。“监管沙盒”就是一种保护框架，但是在美国并非没有争议。

与此同时，美国联邦机构对“监管沙盒”的兴趣引发业界警惕。美国证券交易委员会（SEC）专员海丝特·皮尔斯（Hester Peirce）对“监管沙盒”程序上的有效性表示怀疑。她说：“我认为我们需要减少家长式管理。”

她在解释对“监管沙盒”保持警惕的原因时说：“我完全赞成寻找适当的监管许可，为创新的蓬勃发展扫清道路。然而，让我感到不安的是，监管机构通常就坐在企业家旁边。监管机构正在推动和管理这个沙盒。”

鉴于这些担忧，一些在区块链和数字资产领域运营的公司，例如金融科技公司，可能会认为吸引力不够大，因此不愿意进入政府批准的“监管沙盒”。与此同时，其他一些公司可能会发现，虽然进入“监管沙盒”会在一段时间内接受政府“温和的”监管和监督，但是这也使他们能够有机会验证创新产品和服务的市场可行性，同时避免在启动阶段就要为合规问题而付出高昂的费用和大量的时间去申请相关许可。

美国得州休斯敦大学计算机系副教授石卫东对记者表示，金融科技公司在美国试水金融产品和服务有很大不确定因素。

首先，传统金融集团不会轻易让创新型金融科技公司染指这块业务，会游说政府出台措施限制金融科技公司做大做强；其次，基于区块链的金融科技产品和服务具有去中心化的特质，这对美国金融监管构成挑战。而金融科技公司的产品和服务在全球市场推广，则会对美国针对美元交易和转账的监管体系构成挑战，这显然不符合美国政府利益；最后，不是所有美国大型科技公司都愿意进军金融业务，因为公司并不一定愿意承受因监管和申请许可而带来的额外成本和时间压力。

他举例说，像脸书（Facebook）这样的大型公司在决定推出加密货币Libra时，选择与包括信用卡公司在内的金融集团合作，以避开申请许可的麻烦，并将新业务总部设在瑞士，以绕开美国政府监管。但是脸书拟推向市场的Libra最终还是受到美国政府打压。

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