金融委罕见提出改进金融治理，连续3次“关切”中小银行这一问题

11月28日，国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）召开第十次会议，研究防范化解重大金融风险攻坚战进展和下一步思路举措等问题，部署近期金融改革开放重点工作。

金融委已形成每月一次例行会议的常态化机制。从表述上看，本次会议并无太多新提法，多是针对前期部署的政策举措的再强调，例如，再次强调“加大逆周期调节力度”、“提升金融体系的适应性、竞争力和普惠性”等。

会议部署了近期在增强服务实体经济能力、完善资本市场基础制度、改进金融治理、扩大金融业对外开放等方面的改革措施，要求各成员单位根据职责分工加快落地实施，金融委办公室加强协调和督促，形成集成效应。

要点一：连续三次“点名”中小银行资本补充

会议指出，下一步要坚持既定方针政策，调整优化思路和举措，平衡好稳增长和防风险的关系，加大逆周期调节力度，注重在改革发展中化解风险，多渠道增强商业银行特别是中小银行资本实力，完善防范、化解和处置风险的长效机制，保持金融体系稳健运行，维护经济社会大局稳定。

金融委第八次、第九次、第十次连续三次会议都提出要重点支持中小银行多渠道补充资本，足见监管部门对中小银行资本水平的重视。兴业银行首席经济学家鲁政委对券商中国记者表示，商业银行所有的经营损失都是靠资本来吸收，资本水平的高低反映的是风险抵补能力的强弱。

在应对风险冲击时，银行首要的自救方式就是补充资本。同时，在现有股东无力补充资本的情况下，监管要求引入战略投资者，这本身也是一种平稳的兼并过程。

充足的资本是银行抵补风险、实现业务扩张的“本钱”，特别是在经济下行期，银行不良贷款不断暴露需要加大核销力度，以及要通过加大信贷投放支持实体经济，这些都要依靠充足的资本作支撑。

银行资本补充的方式主要分两类，一类是内源性资本补充，主要依靠利润留存；一类则是外源性资本补充，方式包括IPO、定向增发、优先股、永续债、二级资本债、可转债等。

尽管近年来银行业发行资本补充工具“热火朝天”，但发行主体依旧是国有大行、股份制银行，城商行、农商行等中小银行外源性资本补充能力相对较弱。有粗略统计显示，今年以来，商业银行资本补充债券（含永续债、二级资本债）发行量近万亿元，但城商行、农商行融资规模不足10%。

以A股上市银行三季报披露的数据为例，工农中建交五大国有银行资本充足率均较年初有不同程度增长，10家上市银行资本充足率较年初有所下滑，除中信银行、招商银行这两家股份制银行外，其余8家全部为城商行和农商行。

为拓宽中小银行外源性资本补充渠道，监管层已经有所行动。今年7月，监管部门发文允许股东人数累计超过200人的非上市银行发行优先股；另外，今年新推出的银行永续债也进一步扩容至城商行，台州银行、徽商银行、泸州银行先后获批在境内市场发行永续债。

优先股、永续债向中小银行敞开大门，也利于优化中小银行的资本结构。从我国商业银行的各级资本工具和补充渠道来看，核心一级资本主要依赖普通股和留存收益；其他一级资本工具目前包括优先股、永续债，在2019年永续债创设之前，未上市或在新三板挂牌的中小银行无法发行优先股，许多中小银行的其他一级资本接近于0。

要点二：“改革”成高频词有何内涵？

银行充实资本实力，是防范、化解和处置风险的一项重要举措，但并非唯一举措。本次会议特别指出要“完善防范、化解和处置风险的长效机制”，那么，究竟何为“长效机制”？

本次会议多次提及“改革”二字，或许就是答案。不破不立，探索建立完善的问题金融机构市场化退出机制，以及按照适配性原则实施差异化监管都是“进一步深化中小银行改革”、“注重在改革发展中化解风险”所需要的。

央行近期发布的《中国金融稳定报告（2019）》就指出，下一步将探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路径。

北京一位资深银行业研究人士对券商中国记者表示，对于问题金融机构，不能仅想着用资本补充的方式来化解风险，同时也要利用好市场化退出手段，在遵循“成本最小化”的原则下，通过收购兼并等方式优化银行业结构。

银保监会城市银行部副主任刘荣近日表示，理论上看，银行化解风险的方式是多层次的：

一是银行调整自己，自我消化，通过补充资本，提高自身抵御风险的能力；

二是重组；

三是收购兼并；

四是借助外部力量接管，如包商银行；

五是破产，但这种方式在国际上都较为少见，因为银行的牌照还是有价值的，大部分都是通过收购兼并的方式。

成熟市场中，在激烈的市场竞争下，问题银行退出市场并非稀奇的事。美国联邦存款保险公司（FDIC）研究表明，美国每3家社区银行只有1家能够生存，高效的退出机制是银行业平稳运行的保障。问题银行的处置方式主要包括承接收购、过桥银行以及破产清算。同时，存款保险制度的完善性对于银行处置的效率起着至关重要的作用。

央行《报告》也指出，下一步要积极探索以存款保险为平台，建立市场化法治化的金融机构退出机制。探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路径。在金融机构市场化退出中，要发挥存款保险基金和各行业保障基金的作用。

存款保险基金应及时通过收购承接、过桥银行、经营中救助和存款偿付等方式处置风险，以保护存款人利益、维护金融和社会稳定。

此外，探索差异化监管也是近年来国际金融监管的主流趋势。

例如，美国就根据银行规模、业务复杂性等因素采用差异化监管标准，对社区银行的监管要求相较于大银行有所放松，现场检查程序也更为简化，以降低社区银行的财务成本和合规成本。

今年10月，美联储对商业银行资本充足率、杠杆率、大额风险暴露、流动性指标、压力测试及监管报告等要求统筹进行了修订，以进一步落实适配性的监管原则。

鲁政委表示，从国际经验来看，进一步加强“适配性”监管原则的落实，特别是简化甚至放松历史表现优异、低风险的中小金融机构监管，不仅可以为中小金融机构营造更为有利、健康的监管环境，还可以进一步集中监管资源，更有针对性的防范系统性金融风险。

反观我国，目前，仅有流动性监管指标、宏观审慎评估（MPA）等少数考核落实了差异化监管，适配性监管原则仍待在更广范围内应用落地。

近日央行、银保监会发布的《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》被看作是我国深化差异化监管的重要一步。民生银行首席宏观研究员温彬表示，该办法通过四大类13项指标对银行定量打分，辅之以监管定性评价，为监管分类奠定了较好基础，银行正式进入差异化监管时代。

要点三：改进金融治理，监管开出这样“药方”

值得注意的是，本次会议中所提出的“改进金融治理”在此前的金融委会议中较少提及，那么，何为金融治理？又该如何改进金融治理？

实际上，银保监会近期专门就金融治理问题有过较为全面的“发声”。银保监会副主席梁涛上周末在出席国际金融论坛（IFF）第16届全球年会时特别指出，当前金融业运行中还存在一些风险问题，金融业发展还不平衡、不充分，金融服务实体经济的质量和水平还有待进一步提高。部分金融机构公司治理水平和风险防控能力不能完全适应高质量发展的要求，需要进一步增强金融业的治理能力，充分利用各项有利条件维护金融体系的稳健运行。

梁涛认为，增强金融业治理能力，首先要坚决防止发生系统性金融风险。信贷的顺周期特征会加大经济波动的幅度，在经济下行期，金融机构风险偏好下降，可能会加大经济下行的压力。要进一步加强逆周期调节，完善金融机构尽职免责和激励考核机制，引导金融机构对实体经济的支持力度，推动金融与经济良性循环。

另外，要高度重视防范金融风险在金融市场和同业网络中的传播。进一步完善系统重要性金融机构的监管，稳妥处置风险水平高、行业竞争弱的机构，引导金融机构加强交易对手的管理，健全风险管理机制，防止单家机构的风险蔓延引发系统性风险。

增强金融业的治理能力，还要深入推进金融供给侧结构性改革，提高服务实体经济的能力。梁涛称，目前，我国金融机构的数量超过5000家，但是机构种类不多、业务模式相近、客户选择集中。一些热门行业和客户面临的多头融资、过度融资的问题严重，部分处于成长期的企业则获得的金融支持较少，金融供给的适应性、普惠性明显不足。

“中小银行要改进商业模式，找准发展定位，不求大而全、专注小而美。切实发挥扎根当地、服务小微的积极作用。”梁涛称。

增强金融业的治理能力，还需要进一步提高金融机构的公司治理水平。梁涛认为，好的公司治理结构能够充分发挥股东、管理层、员工等各方面利益相关者的积极性，形成激励机制，推动金融机构沿着正确的方向发展，有效地应对内外部的风险。

所以，要把完善激励约束机制、内控机制和风控体系有机结合起来，科学设定内部激励考核体系，减少规模和速度等数量指标，增加风险防控、服务实体经济效益提升的质量因素，完善综合评价体系。

实际上，今年以来，个别中小银行风险事件的暴露，其背后都有公司治理和内控体系存在严重缺陷的诱因。

鲁政委也对券商中国记者表示，从银行业务角度看，个别中小银行出现风险主要还是表现在贷款业务上，其背后所反映的问题通常是大股东将银行当作“提款机”，通过关联交易将银行掏空解决自己的问题，这就暴露出银行的公司治理和风险内控存在严重不足。

因此，金融委第九次会议之所以提出要“健全适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系”，就是要从根源上解决中小银行发展的体制机制问题，通过强调公司治理的作用，使银行有清晰的业务发展定位，找到合适的商业模式，确立正确的风险偏好，避免内部人控制，从而实现可持续发展。

增强金融业的治理能力，要进一步加强合规建设。梁涛称，要把遵守法律法规和监管规定作为开展业务前提和底线，其他参与金融活动的机构也必须遵守监管规则。

增强金融业的治理能力，还要持续提升监管能力，加强金融监管。

梁涛表示，监管部门做到管住人、看住钱，扎牢防火墙，加大对违法违规行为的惩处力度，提高监管的前瞻性、预见性。及时发现和处置风险，减少风险损失事关重要。要加强金融风险预警机制建设，制定具有可操作的风险评测指标，努力实现风险早识别、早预警、早发现、早处置，指导金融机构开展不利情景下的压力测试，制定具有可操作性的风险应对预案。

要加强金融监管协调、统筹金融监管资源、形成监管合力、消除监管套利，共同维护好金融体系的稳健运行的良好态势。

此外，增强金融业的治理能力，还要加强国际合作。

梁涛表示，在当前金融体系面对诸多复杂挑战的背景下，更应加强国际合作，增强宏观经济的协调性，结合本国经济发展实际，推广监管措施在全球范围内一致有效实施，同时要进一步加强国际监管合作。完善系统重要性金融机构监管、完善跨境风险处置机制，提高金融开放条件下金融业治理能力、风险防控能力，更加有效地维护金融稳定。

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编辑：马晓龙

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