农村金融现状：农信社曾资不抵债 ，改革没从根上解决问题

编者按：本文来源于北大国发研究员副院长黄益平在题为《中国农村金融新方向》的讲座内容。亿欧经编辑整理发布。

农村金融到底存在什么问题？大家听到关于农村金融抱怨比较多的就是三个问题。

第一个问题是农村金融失血。我们看农村金融机构，你会发现它吸收存款的量远远超过贷款的量。简单来说，相当于农村金融仍然属于资金净输出。举个例子，100块钱的存款70块钱留在农村，30块钱输出到城市里去了。这是农村经济专家抱怨比较多的地方，他们认为这对农民不公平，是一种剥削，为什么农民自己的资金没有放在农村使用。但农村资金净输出是不是一个问题，其实还可以再讨论。大家对农村输出剩余劳动力，似乎没有什么抱怨。

第二个问题是农村融资难、融资贵。有相当多的农民和农村企业的融资需求没有得到满足。

第三个问题是综合金融服务供给不足。我们说到农村金融想到最多的是信贷问题，但实际上农民所需要的服务是全方位的。举个例子，现在的农民也有资金剩余，这个资金如果没有其他金融服务，大家只知道把钱放在银行、农村信用社。这其实并不是最好的理财方式。

我们今天想关注的是，中国农村金融到底做得怎么样？

今年全国都在庆祝改革开放40周年，在农村金融方面也值得回顾一下过去40年我们做了些什么？哪些方面做得好，哪些方面还值得改进。

农村金融体制其实相对比较简单。中国农业银行是一大块，但最大的一块是农村信用社，现在有很多农村信用社改造成了农村商业银行。农村信用社最初是在1950年代建立起来的，建立的时候它其实是中国人民银行的一个部门，而中国人民银行早年其实是财政部的一个下属机构。在计划经济年代，对金融交易的需求很少。

1978年底开始改革开放的时候，中国就一家金融机构——中国人民银行。当时也有中国银行，但它只是中国人民银行对外处理业务的时候用的一块牌子。当时也有农村信用社，但农村信用社就是中国人民银行的农业部。所以总体来说就是一家机构，在1978年，中国人民银行占到全国金融资产的93%。1979年，农村信用社的权限从中国人民银行转到中国农业银行。中国农业银行是1979年从中国人民银行分离出来的三家专业银行之一。到1983年开始各地成立县信用联社，在这个时候农村信用社仍然是中国农业银行的一个部分。一直到1996年，当时有一个国务院关于农村金融改革的决定，然后农村信用社才开始和中国农业银行脱钩，变成一个相对独立的主体。

当时的考虑是把它变成农村合作组织。但是农信社的业务一直做得不是很好。2003年全国开展农信社改革试点的时候，它已经归属中国人民银行监管。当时的改革有两条重要的举措，第一是中国人民银行直接拿了很多钱帮助各地的农信社清理它们的资产负债表，当时很多农信社都是资不抵债。第二是各省成立省联社，其中的一个原因就是中央最后把处置信用社问题的责任交给了省政府。

目前在农村基本上就是农信社一家独大。在我们所调研的大多数地区，农信社都要占到50%以上的市场份额，有的甚至到70%。其中一个原因是从1990年代末期以来，四大国有商业银行纷纷撤回了原来设在县一级区域的网点。现在主要就是农信社、农村商业银行、农业银行、农村发展银行，还有中国邮政储蓄银行。过去十几年来又产生了一些新型的农村金融机构，比如村镇银行、小额信贷公司、资金互助组、数字信贷公司。

农村金融市场的基本状况就是“贷款难”、“贷款贵”的问题长期存在。有一个数据说农村贷款的缺口起码有三万亿元，不过我觉得这个数字准确性比较难确认。我们知道，资金需求量一定是跟资金成本相关的。成本为5%时的资金需求与成本为20%时的资金需求肯定是不一样的。不过农村有相当一部分的融资需求没有获得满足，这样一个定性的判断可能是成立的。

为什么问题仍然很严重？

从2003年开始，中央希望系统性地解决农村金融问题。政府采取的很多措施对于改善农村金融服务发挥了很大的作用，但农民和农村企业融资困难的现象并未从根本上得到扭转。

如果深入地看，我认为有两个主要原因： 第一，没有真正找到更有效地解决金融问题的手段。农村金融难做，有一些特殊的原因，过去十五年政府想了很多办法，但尚未从根本上克服农村金融的障碍。第二，我们过去出台的一些政策，不仅没有真正帮助解决问题，可能还起了反作用。

农村金融难做甚至普惠金融难做是一个世界性的问题。它其实是由它们的特定的客户决定的。农村金融有三类潜在的客户：第一类是农村的小微企业，加工业、制造业或者服务业都有；第二类是农业生产户，养牛、养羊、种粮、种水果等；第三类是农民个人，主要是跟生活相关的需要。

这三类客户基本上就是2005年联合国提出来的普惠金融这个概念所覆盖的。

为什么普惠金融难做？无非就是两个困难，第一个是获客，第二个是风控。

钱贷出去之后能不能收回来？根本的困难是信息不对称。而信息不对称在具体的贷款业务上就体现为获客成本高和风控难做。获客难是因为农村企业和居民都很分散。为什么那些大型银行的网点都从县级区域撤回来了？主要就是客户既少又分散，办分行规模不经济。

风控更不好做。即使找到了客户，要把钱贷给他，还需要判断风险有多大，客户有没有还钱能力。传统金融机构做风控的办法就是看你的财务报表、历史数据和抵押资产。但农村企业与农民的基本特点就是规模小、不稳定、缺乏数据、也没有抵押资产。

在金融行业有一个所谓的“二八法则”，就是说你只要抓住最上面20%的客户，基本上就占有80%的市场份额。再去服务下面的80%的客户，在经济上往往不合算。

不过农村金融的融资难和融资贵是两个问题，不是一回事。融资难是说你很难获得贷款，融资贵是说你的成本太高。但是成本太高是根据什么来判断？金融还有一条基本规则，就是成本必须覆盖风险。因为金融交易是要能够控制风险和最后获利的，它不同于慈善事业。

我们有时候出的一些政策，既要让农民获得更多的贷款，又要让他享受便宜的贷款，实际上是把金融机构的积极性给打掉了。比如，政府鼓励金融机构去给农民贷款，这个也许大家都能接受。但政府同时要求金融机构大幅降低融资成本，这就有点强人所难。我们知道一个金融机构如果低于市场利率发贷款，它是很难持续的。

如果你是国有商业银行，也许你就做了，响应国家号召，好在也补贴得起。但对于本来利润率就不那么高的农村金融机构，难度就会很大。因此，我们在考虑农村金融服务的时候，不能简单地要求服务水平跟城市的金融服务拉齐，更不能要求其融资成本与城市拉齐。如果不能准确理解这一点，我们的政策将很难解决中国农村金融问题。

目前确实还存在一些政策措施，实际上是阻碍农村金融服务的改善。

准入管制

农村金融市场管制是指金融机构的成立和市场准入以牌照管理的形式受到管控。我个人的主张是金融是要持牌经营。原因在于，第一，金融交易的信息不对称问题比任何其他行业都突出。第二，金融信息不对称如果出问题，容易传导，它导致的后果比其它行业的问题要更突出。这是为什么金融需要监管。

我们现在的农村金融管制比较严格，导致的直接后果就是农村金融机构数量比较少，竞争不充分，农信社、农商行在当地一家独大，缺乏竞争，绩效较差。虽然近年来新型农村金融组织获得了发展，但数量还极其有限。市场竞争不够，就不会有好的服务，在金融领域也是这样子。

举几个简单的例子。2016年，全国已经设立村镇银行1519家，但目前大部分运营状况不佳。其面临的主要问题是由于村镇银行是法人银行，一方面受到资本金约束，另一方面限制跨区域经营政策又导致其资金平衡能力较差，存贷比居高不下。我们原来的考虑是，村镇银行可以在当地的金融服务中发挥很大的作用。但事实上，村镇银行似乎没有发挥很重要的作用。

第二个例子是网商银行。网商银行是蚂蚁金服作为大股东发起成立的中国第一家核心系统基于云计算构架的商业银行。网商银行在提供金融服务方面是走在很前面的。我前面说很多农村金融比较难做的理由，网商银行在一定程度上改变了这种状况，截至2016年12月末，网商银行累计向小微企业发放879亿元贷款，服务小微企业客户数达到277万户，其中户均贷款余额达1.5万元，但网商银行的员工不过几百人，全部在杭州。

但网商银行面临一个很大的约束，就是不能远程开户，意思是说每个人开账户都必须要面对面。这对互联网民营银行业务能力就是致命的制约。

准入的管制本身是必要的。但管得太死结果就是竞争不够。

利率限制

2015年底，中国人民银行取消了对商业银行存贷款利率的最后的限制。存贷款基本利率还在，但名义上已经不再管制。如果上下都没有限制了，相当于完全市场化了。但事实上这还只是一个美好的传说，实际还存在各种隐性监管或者约束。

几年前我去一家商业银行调研，问放弃了对存贷款利率区间的限制之后，实际情况如何？ 银行高管说，还是有约束。比如要是贷款利率太高了，监管部门的领导就会打电话来表示关切。

因为我们的政策是要帮助农民和小微企业，有人觉得如果金融机构把利率定很高，就是和政策唱反调。但这从根本上违背了金融规律。如果是真的用高利贷剥削农民，我们当然要监管、要处置。但如果它的风险比较高，利率是不是应该比较高一些？成本必须覆盖风险，这是金融的基本规律，但是我们现在经常做不到。

治理缺陷

农村信用社的基层组织是县联社，当然有的已经变成了农村商业银行，有的甚至已经上市了。上面还有一个省联社。省联社是个什么样的体制？是怎么来的？

省联社是2003年全国各地搞农信社改革试点结果。基本上是各县联社出钱组建成的。我去河南调研，他们说是每个县联社出了80万。省联社成立了之后，其主要工作就是领导、监管、服务等。最关键的是县联社的理事长、监事长、行长三个高管都需要由省联社提名。因此有的县联社就说了，我们出钱组建了省联社，然后它来管我们，这相当于“出钱买了个爹”。

这确实比较尴尬。省联社管县联社的风险状况，但却不承担责任。地方政府也不满意，因为他们希望提拔本地的干部。最糟糕的是，很多县联社改制成农村商业银行之后，已经是股份制银行，有董事会了，但最高级别的管理人员还是上面任命的，所以这里面非常复杂。

所以说，省联社是一个非常神奇的存在，它不是监管部门，却发挥监管的作用；它也不是上级部门，却发挥上级部门的领导作用；它不是股东，却比股东权力大；其实它也不是服务部门，却发挥服务的功能。省联社当然也有做的好的地方，比如开发系统、培训干部等。但它最大的问题是没有解决现代企业治理中谁出钱、谁做决定、谁承担后果的问题，2003年开始的改革没有从根本上解决这个矛盾，成了一个历史遗留问题。

政策乱象

去地方调研还碰到一个很大的问题是概念上的混淆。所以我一般先会讲普惠金融、政策性金融和慈善金融不是一回事。

我们现在讨论的是商业可持续性的金融。你有能力有本事从中央政府申请钱支持农民或者补贴农民，我大力支持。但这不是我现在要研究的。而且你可以想象，对全国广大老百姓来说，最终还是要靠商业可持续的金融。如果真的是穷人，政府补贴他，我不反对。但我觉得不能把企业融资问题寄托在从政府那里拿一些钱。

那么下一步应该怎么做？

我们经过大概一年时间的调研，觉得最近农村金融发展可能面临着一些新的契机。也就是说过去做得不好，未来可能真的有一个重大的关口，为我们改善农村金融服务提供机会。

我们认为有三个方面的机会。

01 新契机一：市场化

市场化说到底首先就是利率市场化，真正让市场来决定风险定价。为什么现在有契机了？因为政府在不断推进利率市场化的进程。

我们要区分融资难和融资贵两个问题。首先要解决融资难的问题，然后再来考虑有没有可能让融资成本适当降低的方法。中国今天的金融体系存在一个双轨制，就是正规体系和到非正规体系同时并存，在正规体系的融资很便宜，但很难获得。非正规体系融资很贵，但比较容易获得。为什么会造成两个极端的问题？其实是因为金融改革没有到位。正规金融部门把利率压得太低了，这就导致非正规金融部门的利率奇高，两者是相关联的。

推动利率市场化就是要把正规和非正规金融系统融合到一起。我们看风险收益率曲线，风险越高利率越高，其实在我们的融资市场应该也是如此，但目前我们看到的正规金融部门和非正规金融部门之间是分隔的，风险收益率曲线中间出现了断点。

02 新契机二：产业化

我们未来农村经济的发展会越来越产业化，也许生产是可以分散的，但真正的经营是规模化、产业化的。从经济发展的角度，产业化能帮助农民摆脱过去一家一户很难规模化经营的约束。而从金融的角度看，产业化最大的好处就是利用供应链帮我们解决获客成本高和风控难做的问题，不需要再一家一户地去服务。

03 新契机三：数字化

数字技术在我们今天生活当中的应用已经无处不在，实实在在改变了我们的生活。那么对农村金融也是一样的。我们中国的互联网金融为什么比其他国家做得好，其中一个很重要的原因就是我们有很多有应用场景的移动终端，比如淘宝、京东等各种上亿用户的平台，这样的话获客成本就非常低。不需要再跑出去做风控，分析他们的大数据，风控成本很低。

除了传统线下利用熟人软信息的普惠金融模式以外，又出现了利用供应链进行数据化放贷、融资租赁和数字普惠技术等新型农村金融的解决办法，比如说宜信融资租赁、京东数据农贷、蚂蚁金服等提供的农村金融服务。

综合起来看，今天农村金融发展确实面临一些难得的契机。也许考虑采用一个分层市场的商业模式：最上层是龙头企业带领的产业链，中间是一家一户的农户和工商个体户，最下层是农民个人。分层模式是对最上层的客户用供应链金融的方式、对最下层的客户用数字金融的方式、而对中间的客户则用线上、线下结合的方式。

五点政策建议：

第一是尽快实现市场化利率，取消对农村存贷款利率的变相限制，增加农村金融服务的有效供给。

第二是建立金融市场非歧视性准入准则，鼓励民营金融机构服务农村金融市场，增加竞争。提供农村金融服务的主力必定是中小金融机构。有必要在不降低资质条件的前提下放开准入，增加农村金融机构包括民营小银行和新型互联网金融机构的数量，可以改善服务质量，同时遏制融资成本的上升。

第三是遵循“谁出资、谁决策、谁承诺担后果”的原则理顺农村信用社的公司治理机制。关于省联社改革有两条具体建议：一、做实各农村商业银行的治理结构，保留区域性牌照的定位，鼓励深耕本地市场，允许农村商业银行之间市场基础上的跨区域并购，增强市场化的竞争。二、建议省联社转型为市场基础上的服务平台，主要功能定位在做好基础设施建设、建立健全信息系统等，在专业性的基础上努力提升服务职能，由专业的人做专业的事。

第四是积极支持数字技术的软硬件设施建设，为数字金融的健康发展创造良好的外部环境。政府应帮助建设良好的数据与信用环境，例如可以开放诸如税收和电费等信息，特别是把数字金融纳入征信体系。同时要规范市场行为，在保护个人隐私和运用大数据分析之间划一道界线。

最后是重构中央和地方双层的农村金融监管框架，统一标准、分散实施，同时建立有效的风险防范和处置机制。建议明确双层的农村金融监管框架，可以把监管政策的实施责任交给地方的金融监管局。另外要防范与化解农村金融风险，建议设立一个日常的风险监测与分析机制，预防金融风险的累积与蔓延，同时应该建立一个统一的、市场化的风险处置机制。

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