戴润静：金融科技监管的国际经验

文/杭州银行股份有限公司南京分行营业部总经理助理戴润静

金融监管框架的改革起始于监管者的态度和原则，决定监管体系顶层结构的设计，最终落于监管能力和监管方法的实施。

历史的车轮滑向今天，技术对人类的冲击和影响从来未像现在这样得到公众热烈的追捧，如果说公元前5世纪是人类智能大爆发的轴心时代，那么今天科技智能的全面爆发也足以引人遐思了。

目前，全球各经济组织虽尚未形成对金融科技(FinTech)的统一定义，但核心要义却不谋而合，即技术手段带来的金融领域的创新。金融稳定理事会(FSB)作为全球金融治理的牵头机构，对金融科技的理解在国际上被普遍引用，它认为FinTech通过技术性地刺激金融服务创新，可以触发新的商业模式、应用、流程或产品，并通过相关文件对金融市场、金融体系以及金融服务条款产生影响。

金融科技演进历程

从金融科技的发展历程来看，FinTech最初形态是分布在美国硅谷和英国伦敦的互联网技术创业公司，通过技术创新降低获客成本，提供营销获客、身份认证、风险定价及资金流转等环节的技术支持。伴随着网络的普及、大数据和人工智能的应用，尤其是区块链的研发，信息技术和金融的融合不断打破着现有金融的边界，满足了传统金融机构无法满足的长尾市场需求；也建立和发展了传统金融业务所不具备的资本流通渠道及流通方式。金融科技沿着技术创新和商业模式创新两条支干，经历逾三十载发展至今，对全球金融体系产生巨大冲击和深远影响。有趣的是，以美国为代表的发达经济体和以中国为代表的新兴经济体，却有着截然不同的演进基因。

以美国为代表的发达经济体

美国人创造了FinTech新词条，实际上早在20世纪80年代初华尔街就已经开始使用FinTech一词，并于80年代末提出直销银行的概念。虽然金融科技在纽约的华尔街大展拳脚，但其发源地却是硅谷，这也决定了FinTech的科技基因。美国的金融科技公司从成立之初便是独立的科技企业，在硅谷得天独厚的科技土壤里和美国成熟完善的金融市场机制下，经历了资金融通渠道创新和产品服务创新，以及现阶段以比特币、区块链技术为代表的对传统信用和货币的颠覆创新。

以中国为代表的新兴经济体

相较于以美国为代表的发达经济体，以中国为首的新兴经济体由于路径依赖较弱，资本和经济增长的潜力比较大，虽然FinTech是舶来品，但丝毫不妨碍其发展势头之迅猛。区别于欧美的独立科技基因，以中国为例，1993年开始的金融科技1.0 ——“金融电子化”阶段，其主要功能在于优化银行内部数据采集和处理能力，提高服务效率和管理水平，依附于金融机构存在。

到了2.0时代，它有另外一个更为大众熟悉的名字——互联网金融。这个时代最伟大的壮举莫过于造就了用户为王的商业逻辑，改变了原有金融体系中的客群生态，各家金融机构开始争抢“利基(Niche)市场”。而互联网经济中盛行的“大鱼吃小鱼”则导致以四大国有银行为代表的大型金融机构逐步向全牌照的金融集团演变，以BAT为代表的非银机构顺应泛金融化的趋势，积极布局全闭环金融生态链。与此同时，互联网经济中另一盛行的规则——“快鱼吃慢鱼”则催生各种金融乱象，在监管明显滞后的真空期，各类第三方支付、P2P、众筹、网贷平台层出不穷，随即而来的人去楼空也时有发生。

发展到现在的3.0阶段，金融科技正本清源:技术只是手段，金融才是本源。这一时期，监管层针对互联网金融阶段暴露出的监管漏洞出台了系列政策文件。

金融科技国际监管应对

2008年，由衍生品过度创新引起的次贷危机，最终导致全球金融危机的爆发，这一次的金融危机对原有金融监管模式、方法和工具构成了前所未有的挑战，全球经济金融体系至今仍复苏缓慢、喘息未定，而FinTech的金融本质则决定其极有可能遵循金融衍生这一后资本主义生生不息的不二法则。纵然大数据分析、云计算、区块链等技术手段在提高金融效率、降低金融成本、创新金融服务等方面效用明显，但由于FinTech的网络效应和长尾效应特点，实际上强化了潜在的系统性金融风险。伴随着金融科技概念在全球范围内迅速升温的是国际金融组织和各国监管当局的关注程度。

FinTech发展到今天，监管层已经警觉其对金融体系内生脆弱性的放大效用，以及对金融体系极强外部性的传导能力，而内生脆弱性和极强的外部性恰恰是金融监管的理论依据。目前，全球对金融科技的监管尚在探索阶段，虽然各监管机构均成立了专门的FinTech工作小组，但仍未形成全球性的监管参照体系和经验，同时面临着相同的难题——如何平衡创新与监管?现在国际上基于相机抉择和动态平衡的监管原则，监管态度主要分为三类:一类是积极派，代表国家和地区有英国、澳大利亚、新加坡和中国香港；一类是限制派，美国从一开始就对金融科技持谨慎发展的态度；中国属于消极派，主要体现在对金融科技的被动监管上。

国际监管组织的监管应对

目前，金融稳定理事会(FSB)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际保险监管协会(IAIS)、货币基金组织(IMF)、国际证监会组织(IOSCO)等国际组织已经各自下设金融科技监管工作小组。

其中，FSB作为全球金融治理的牵头机构，于2016年3月在日本召开的会议上发布了《金融科技的全景描述与分析框架报告》，以维护金融稳定为核心，各局首次正式探讨了金融科技蕴藏的系统性风险以及监管应对问题，报告提出监管决策应建立在“两个分析、一个评估”的基础上。其中，“两个分析” 一是指对创新机构特点和创新内容进行充分分析，二是积极分析创新驱动刺激因子；“一个评估”则是指前瞻评估金融科技对金融稳定的影响。目前，FSB正致力于拟定金融科技的全球监管框架。

IAIS和IOSCO也分别在消费者和数据保护领域、众筹和云计算在证券市场的应用领域出台相关文件，多维度跟踪研究金融科技在发展中对金融体系的影响和监管应对等问题，积极思考如何完善监管规则，改进监管方式，提出创新监管模式。

各国(地区)金融监管改革举措

目前各国对金融科技的监管范围集中在四大版块:一是支付结算版块，尤其是电子支付行业，美国已经形成完整的监管体系；二是存贷款与资本筹集版块，包括金融机构线上化运营、P2P借贷和股权众筹等；三是投资管理，特指智能投顾；四是市场设施版块，其中征信领域已经实施具体监管政策，代表国家和区域有美国、英国和欧盟。

在具体监管应对上则呈现出四类特点:一是，各国都强调行业自律监管，将金融科技按照业务模式的实质纳入现有的法律框架中；二是，各国针对本国金融发展程度，采取强度不同的外部监管；三是，以金融投资者或消费者权益为监管的出发点，监管手段以注册登记和强制性信息披露为主；四是，并没有形成针对金融科技统一的监管机构，按照业务特点进行分业监管。

英国的成熟缜密且极具前瞻性的顶层架构思路尤值得我们借鉴。事实上，英国在2008年完成金融监管框架重大改革之后，以新设监管机构金融行为监管局(FCA)为主导，形成了监管举措积极且切合市场需求的政策环境，一跃发展成为全球金融科技中心，并在监管方面提出了卓有成效的创新监管——“监管沙盒”，以平衡发展与监管问题，目前已在全球逐步形成示范效应。

“监管沙盒”的逻辑产生于市场中很多大企业采用在虚拟环境中进行测试技术的方法，延伸至金融加科技领域。其意义在于，为金融科技这类新兴业态提供“监管实验区”，支持初创企业发展，通过实验的方式，创造了一个“安全区域”，适当放松参与实验的创新产品和服务的监管约束，激发创新活力，提高创新和转化效率。

同时，对于金融科技企业而言，可从FCA颁布的《项目创新》《监管沙盒》等文件制度确立的创新解决方案中获益，有利于形成清晰的企业发展战略，缩短产品上市时间，降低成本，减少监管不确定性带来的公司估值影响，为金融创新提供更好的融资渠道。

“监管沙盒”的优势主要体现在三方面:一是降低和简化了创新企业的准入条件，扩大了金融创新出现的领域范畴；二是申请企业就其提交的创新产品或服务可得到监管部门个性化的建议或指引，快速适应监管标准；三是通过金融申诉服务(FOS)和金融服务补偿计划(FSCS)，对测试环境中的消费者形成保护机制。

目前，FCA在监管沙盒模式趋向成熟的背景下，提出由行业自发建立“虚拟沙盒”、“伞型沙盒”的建议，鼓励以行业自律组织形式加强对金融科技的创新监管。

金融科技监管建言

金融科技是信息技术发展到一定阶段的必然产物，而政府政策与监管环境高度影响国家/区域的金融科技发展程度。

中国金融业发展至今，监管体系和法律制度建设严重落后市场发展，随着金融科技依托互联网在各行业组织的渗透，极大地加剧了这种发展与监管之间的失衡。从国际监管应对经验来看，金融科技对监管框架的影响首先从监管态度和原则开始，反映在顶层架构设计和政策环境上，从宏观因素层面决定了金融科技是否具备可持续发展的条件；而微观层面的监管方法和监管能力则影响金融科技的发展效率，具体实施可归纳为以下四点:

引入“监管沙盒”机制

目前英国的“监管沙盒”机制已逐步得到全球认可，新加坡、澳大利亚、中国香港和中国台湾等国家和地区的金融监管机构，已经相继开始实施或提出相近的监管措施。实际上，我国早在2008年即与英国建立了“中英经济财金对话”双边体系，在最近一次对话中，两国宣布建立“中英金融科技桥”，鼓励更加紧密的监管和政府合作。

中国的分业监管体系有别于英国改革之后的统一监管框架，分业带来的监管套利是金融机构混业经营倾向的重大动机，而“监管沙盒”的逻辑恰与中国的金融改革试点有异曲同工之妙。在此背景下，可结合金融改革试点制度，引入“监管沙盒”机制，加强与英国等外部组织的协作，根据穿透原则进行统一监管。

加强“监管科技”(RegTech)建设

监管科技与金融科技同源分支，任何提高金融效率的技术创新，反之亦可提高监管效率。随着金融信息的数字化范围越来越广阔，借助于技术手段提升信息采集和分析能力，进而提高监管覆盖面和效率，是完善金融监管长效机制的必然选择。

而金融监管改革则呈现出危机推动与问题导向的特征，这种监管内生的滞后性可依托科技手段加强痕迹管理，通过流程回溯，形成对监管漏洞的精准管理。并依托于大数据、云计算、人工智能等技术，建立更加切合真实市场的风险预警模型。

发挥行业自律组织监管作用

行业协会在准入资质审核、行业标准制定、发展策略、自律监管等方面发挥着重要作用，市场化的自律监管将会引导金融科技行业健康发展。目前，全国各地已经成立互联网金融专业协会，中国人民银行已发起设立中国互联网金融协会，证监会在中国证券业协会下设立互联网证券交易委员会，北京成立了网贷协会。自律监管将是国家监管的重要补充，同时减少了行政成本，可有效提高监管效率，防止政府监管过度。

完善消费者保护措施

普惠金融政策是中国金融科技爆发的重要助力，而长尾市场的尾端消费者则是支撑金融科技不断繁衍的土壤。可以说，金融科技的监管核心即是保护金融消费者。英国金融服务监管局(FSA)推出金融服务补偿计划(FSCS)，在金融服务监管局(FSA)注册登记的金融机构破产时，给予储户每人最高8.5万英镑的补偿，并于2012年9月将P2P网络借贷纳入赔偿范围；美国则单独设立金融消费者保护局(CFPB)，整合原有金融消费者保护体系，并在2008年金融危机后发布《2009年金融消费者保护局法》《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。

中国目前对金融消费者权益的保护仍然按照分业管理原则，由“一行三会”参照各自行业政策执行。下一步可参考国际上金融消费者保护制度，加快建立并完善金融消费者保护机制。

金融的历史是服务实体经济、推动经济转型升级的历史，线上经济的蓬勃发展必然要以线上金融的兴盛为支撑。当前的互联网金融转型整治和监管政策的落地并不意味着判了互联网金融的死刑，恰恰相反的是，互联网金融已经走入下半场，以“金融科技”之名在有法可依、有章可循基础上迎来更快的发展。

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